A che punto è il dibattito su province e città metropolitane Mappe del potere
Negli scorsi giorni a Ravenna si è riunita l’assemblea nazionale dell’Unione delle province italiane dove si è discusso del futuro degli enti di area vasta. Un dibattito reso ancora più urgente da una recente sentenza della corte costituzionale.
martedì 26 Luglio 2022 | Potere politico
Negli scorsi anni ci siamo occupati del tema delle province denunciando come, nonostante si tratti di enti ancora molto importanti, si trovino in una condizione istituzionale incerta eppure sostanzialmente ignorata sia dal dibattito pubblico che da quello politico.
Da un po’ di tempo però, nonostante il tema continui a essere del tutto al di fuori del discorso pubblico, alcune cose hanno iniziato a muoversi, almeno da un punto di vista istituzionale. Infatti le ultime due leggi di bilancio hanno rivisto almeno in parte la disciplina finanziaria riguardante le province, la corte costituzionale è intervenuta contestando alcuni aspetti del sistema di governo delle aree vaste e l’Unione delle province italiane (Upi) ha indetto un’assemblea nazionale per discutere del futuro di queste istituzioni.
Una riforma incompleta
Se fino ad alcuni anni fa, da un punto di vista istituzionale, le province erano enti amministrativi del tutto simili ai comuni con un presidente e un consiglio eletti direttamente dai cittadini, attualmente la situazione è decisamente più complessa e a tratti confusa. E questo a partire dal nome. Parlare semplicemente di province infatti è, da un punto di vista amministrativo, molto riduttivo, essendo ora queste solo uno dei diversi “enti di area vasta” presenti sul territorio.
Oltre alle province infatti, sono “enti di area vasta” le 14 città metropolitane ma anche i 6 liberi concorzi comunali della Sicilia e i 4 enti di decentramento regionale (Edr) del Friuli-Venezia Giulia.
Un assetto questo delineato dalla legge 56/2014 ovvero la cosiddetta legge Delrio, oltre che da alcune leggi di regioni a statuto speciale che, come la normativa nazionale, rispondevano un’idea molto diffusa in quella fase politica. Ovvero che le province fossero enti sostanzialmente da superare. Proprio per questo la legge aveva definito una disciplina che sarebbe dovuta essere transitoria, in attesa della completa abolizione delle province. La riforma costituzionale Renzi-Boschi infatti prevedeva che le città metropolitane restassero gli unici enti di area vasta presenti nel paese. Come è noto però la riforma non è mai entrata in vigore, visto il voto contrario al referendum.
Da quel momento la “normativa provvisoria”, seppur con qualche accorgimento, è rimasta attiva per 8 anni. Un periodo lungo in cui è diventato evidente come l’indebolimento degli enti di area vasta abbia rappresentato una criticità nel sistema istituzionale locale.
è proprio lo “svuotamento” della provincia ad aver mostrato l’utilità di enti complessivamente in grado di corrispondere alle funzioni di dimensione “vasta”, capaci di costituire un riferimento per l’intero sistema delle autonomie ed in particolare per i comuni, specie quelli di dimensioni minori
La finanza delle aree vaste
Uno degli aspetti critici, relativi in particolare alle province, ha riguardato in questi anni il loro profilo finanziario. Intanto perché a questi enti si è iniziato a togliere risorse da ben prima della riforma Delrio. Inoltre perché questa riforma ha delineato un quadro finanziario del tutto incerto per enti che tuttavia rimangono attivi e titolari di competenze tutt’altro che residuali. È infatti alle province, o comunque agli enti di area vasta che spetta la gestione delle strade provinciali e la manutenzione dell’edilizia scolastica.
Come si sono stratificati i tagli sulle province, legge dopo legge
I principali tagli a carico degli enti intermedi dal 2010 ad oggi
FONTE: elaborazione openpolis su dati Uvi senato e Centro studi camera
(ultimo aggiornamento: lunedì 18 Novembre 2019)
Proprio per questo in diverse leggi di bilancio si è dovuti intervenire per assicurare la copertura finanziaria delle funzioni fondamentali delle province. Tuttavia la natura straordinaria e non continuativa di queste misure ha avuto un impatto molto negativo sulla capacità di programmazione degli enti.
Servizio studi della camera
Oltre 5.100 edifici di scuole superiori e 120 mila chilometri di strade con oltre 30 mila ponti e gallerie, che per anni non hanno ricevuto dallo stato le risorse necessarie a garantirne prima di tutto la sicurezza.
Una parziale riorganizzazione della disciplina finanziaria si è poi avuta con la legge di bilancio per il 2021 (art. 1 commi 783 e 784) che ha istituito due fondi unici in cui far confluire i contributi e le risorse di parte corrente oltre ad aver definito i criteri per la ripartizione delle risorse.
Servizio studi della camera
Un quadro che è stato poi confermato con alcune modifiche con la legge di bilancio 2022 (art. 1 comma 561).
La sentenza della corte costituzionale
Ma a smuovere le acque sul tema degli enti di area vasta è stato soprattutto un intervento della corte costituzionale arrivato lo scorso novembre con la sentenza 240/2021. La consulta infatti, pur avendo dichiarato inammissibile il ricorso proposto, ha tenuto a specificare in alcuni passaggi del dispositivo la non infondatezza di varie delle questioni sollevate, invitando peraltro il parlamento a prendere provvedimenti.
Gli elettori residenti in comuni non capoluogo delle città metropolitane non hanno alcuna voce in capitolo nella scelta del sindaco metropolitano.
Da un punto di vista giuridico costituzionale il ricorrente ha sostenuto che l'attuale sistema con cui viene designato il sindaco metropolitano sia lesivo dei diritti costituzionali di rappresentanza politica dei cittadini residenti nei comuni non capoluogo della città metropolitana. Il sistema attuale infatti prevede che il sindaco del comune capoluogo sia automaticamente anche il sindaco della città metropolitana. In questo modo dunque l'individuazione di questa figura è posta esclusivamente in capo ai cittadini residenti nel comune capoluogo mentre restano esclusi dal processo elettorale tutti gli altri.
Questa impostazione tuttavia non è stata condivisa dalla corte che ha sostenuto come i residenti del comune capoluogo votino esclusivamente il sindaco del proprio comune e non quello metropolitano. A determinare che sia questa stessa persona a ricoprire il ruolo di sindaco metropolitano quindi non sono gli elettori, ma esclusivamente la legge.
Una posizione questa che oltre a non essere condivisa da tutta la dottrina da un punto di vista tecnico è smentita nella pratica dal fatto che in diverse elezioni comunali il tema della città metropolitana è stato al centro della campagna elettorale di alcuni candidati presso il comune.
La sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 2021 e la legge Delrio
Quello di sindaco metropolitano dunque è stato, secondo la corte, configurato come un incarico non elettivo. Proprio da questo quindi la consulta procede sottolineando come questa non elettività, legittima in sé, configuri un diverso rapporto tra cittadini e vertici istituzionali nelle province e nelle città metropolitane. Nelle prime infatti gli organi politici sono scelti attraverso un'elezione, seppur di secondo livello, nelle seconde no.
[risulta n.d.r.] del tutto ingiustificato il diverso trattamento riservato agli elettori residenti nel territorio della città metropolitana rispetto a quello delineato per gli elettori residenti nelle province.
Le fragili istituzioni politiche degli enti di area vasta
Questa discrepanza peraltro emerge in tutta la sua portata da un punto di vista politico, indipendentemente dai rilievi di natura giuridico costituzionale. In termini pratici infatti oggi si può sostenere che il rapporto tra gli elettori e i vertici dell'area vasta si configuri in tre modi del tutto diversi a seconda che l'elettore sia residente in una provincia, nel comune capoluogo di una città metropolitana, o in un comune non capoluogo di una città metropolitana.
Nel caso degli elettori residenti in una provincia infatti il sistema elettorale prevede un'elezione di secondo livello. Oggi, ogni 2 anni, sono i consiglieri comunali e i sindaci del territorio provinciale a eleggere, al loro interno, il consiglio. Ogni 4 scelgono il presidente della provincia, che deve essere necessariamente un sindaco con almeno 18 mesi di mandato di fronte a sé.
Nel caso delle città metropolitane invece, come abbiamo visto, gli elettori residenti nel capoluogo concorrono in maniera diretta, almeno in termini sostanziali, all'elezione del sindaco metropolitano mentre gli elettori degli altri comuni non hanno alcuna voce in capitolo.
La partecipazione dei cittadini alla scelta dei vertici degli enti di area vasta
Il rapporto tra elettori e vertici istituzionali degli enti di area vasta nelle regioni a statuto ordinario
Il grafico indica, solo per le regioni a statuto ordinario, la popolazione residente (Istat 2020) nei comuni che fanno parte di province, in quelli capoluogo delle città metropolitane o in quelli non capoluogo delle città metropolitane. Nel primo caso i cittadini partecipano alla scelta del presidente della provincia con un sistema elettorale indiretto, in cui la scelta è demandata ai consiglieri e ai sindaci dei rispettivi comuni. Nel secondo gli elettori, votando il proprio sindaco, determinano in termini sostanziali anche il sindaco metropolitano. Nel terzo infine gli elettori non hanno alcuna voce in capitolo.
FONTE: elaborazione openpolis su dati Istat 2020
(ultimo aggiornamento: mercoledì 1 Gennaio 2020)
Inoltre in ciascuna di queste fattispecie il rapporto tra cittadini e istituzioni rimane tutt'altro che diretto. Un sistema che non garantisce meccanismi di responsabilità politica o di controllo da parte degli elettori.
La sentenza della corte ha dunque riattivato anche il dibattito parlamentare su questo tema. Nel corso di una seduta della commissione affari costituzionali della camera infatti la questione è stata posta all'attenzione del governo il quale, ha sostenuto di voler affrontare i rilievi posti dalla corte nell'ambito di un più ampio disegno di legge di riforma del testo unico sugli enti locali.
Il congresso dell'Upi e i prossimi passi
Una bozza di questo provvedimento è circolata negli scorsi mesi, ma non è ancora stata approvata dal consiglio dei ministri. Anche su questo mancato passaggio si è concentrata l'assemblea nazionale dell'Unione delle province italiane (Upi), che dopo alcuni anni è tornata a riunirsi chiedendo con forza al governo di ridare centralità agli enti di area vasta.
Ridare dignità istituzionale alle province, superando la precarietà della legge Delrio, è una scelta che serve al Paese, perché garantisce di assicurare un presidio di governo in tutti i territori, evitando una divisione tra aree di serie A ed aree di serie B.
Tra i diversi temi trattati nello schema di disegno di legge rientrano ovviamente anche quelli su cui la corte costituzionale ha posto i suoi rilievi.
Da questo punto di vista la scelta sarebbe sostanzialmente quella di applicare anche alle città metropolitane il sistema elettorale indiretto previsto per le province. A queste ultime inoltre verrebbero apportate alcune modifiche istituzionali tra cui l'allungamento del mandato del presidente della provincia da 4 a 5 anni e la reintroduzione della giunta provinciale, con un vicepresidente e degli assessori nominati dal presidente. Una scelta questa, che il vicepresidente dell'Upi Stefano Marcon (sindaco di Castelfranco Veneto e presidente della provincia di Treviso) ha valutato come non ottimale ma comunque molto preferibile alla situazione attuale.
Sull’elezione degli organi, pur ribadendo la naturale preferenza per un ritorno all’elezione diretta quale massima garanzia di rappresentanza democratica, tuttavia, anche con l’elezione di secondo grado occorre ed è urgente applicare quei correttivi già individuati nello schema di disegno di legge.
L'assemblea, a cui hanno preso parte diversi esponenti di governo, è stata poi l'occasione per avanzare proposte per valorizzare province e città metropolitane da più punti di vista.
Oltre al riassetto istituzionale molta attenzione è stata posta sul tema delle risorse e dell'assetto finanziario, che pur notevolmente migliorato con le ultime leggi di bilancio richiede ancora interventi importanti secondo il parere del presidente dell'Upi Michele de Pascale (sindaco di Ravenna e presidente dell'omonima provincia).
Più in generale la discussione si è mossa intorno al dibattito sul ruolo da attribuire agli enti di area vasta per valorizzarne le potenzialità anche in vista dell'attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Da questo punto di vista infatti le province e le città metropolitane sono state considerate da più parti come il luogo naturale per la promozione degli investimenti territoriali, con funzioni di assistenza ai comuni, da un punto di vista di progettazione e come stazione appaltante. È noto infatti come i comuni più piccoli siano spesso sprovvisti delle competenze adeguate per la gestione di progetti complessi e la partecipazione ai bandi. Come ad esempio quelli previsti dal Pnrr.
Foto: provincia di Ravenna
