Assegno unico per i figli, una misura ancora tutta da scrivere La distanza tra comunicazione e realtà

Lo scorso 30 marzo il senato ha dato il suo via libera alla proposta di legge che prevede l’introduzione dell’assegno unico a favore delle famiglie con figli a carico. Tale passaggio parlamentare è stato celebrato come l’atto finale dell’iter. Tra gli altri il deputato del Partito democratico Graziano Delrio, primo firmatario della proposta di legge, ha parlato di un un cambiamento “epocale per combattere la denatalità”.

Lo stesso presidente del consiglio Mario Draghi si è sbilanciato nell’annunciare la data di entrata in vigore del provvedimento (il primo luglio) e anche le cifre dell’operazione (250 euro al mese). In realtà però ancora niente di tutto questo è stato deciso in modo definitivo.

Infatti se andiamo ad analizzare il testo che il parlamento ha approvato nei giorni scorsi notiamo che non si tratta di una misura immediatamente esecutiva ma di una delega attraverso cui il governo viene incaricato a produrre, attraverso uno o più decreti legislativi, tutte le norme necessarie per la messa in atto del provvedimento. La legge approvata quindi definisce solamente alcuni profili generali a cui l’esecutivo si dovrà attenere ma sarà poi quest’ultimo a definire come funzionerà la nuova misura in concreto.

Nonostante gli annunci fatti negli ultimi giorni quindi, l’iter è ancora lontano dall’essere concluso e l’obiettivo di varare l’assegno unico entro luglio può, al più, essere considerato ad oggi come un impegno politico, ma non un risultato già acquisito.

Un iter lungo e complesso

Il percorso per arrivare all’adozione definitiva della misura quindi è ancora molto lungo. Ma facciamo un passo indietro: da quando si è iniziato a parlare di assegno unico per i figli? Tale misura era contenuta all’interno di un disegno più ampio definito da politica e media “Family act”. Tale progetto prevedeva diverse iniziative: oltre all’assegno per i figli infatti c’erano anche il sostegno economico per le spese educative, la riforma dei congedi parentali, gli incentivi al lavoro femminile e altro ancora.

Tale proposta era stata lanciata da Italia viva nel corso di un meeting tenuto alla Leopolda di Firenze nell’ottobre del 2019. Dopo 8 mesi poi viene approvato, in consiglio dei ministri, un disegno di legge delega. L’approvazione di questa proposta di legge era stata l’occasione, anche allora, per annunciare la riforma, presentata dalla ministra Elena Bonetti sui suoi canali social come “un sogno diventato realtà”

Ma anche allora l’approvazione del consiglio dei ministri non aveva nulla di già operativo. Ciò che il cdm ha approvato l’estate scorsa infatti non è una misura immediatamente esecutiva ma più semplicemente il testo di una proposta di legge quindi che deve essere prima approvata da entrambi i rami del parlamento. Anche a questo punto però l’iter non è finito perché la legge delega serve esclusivamente ad incaricare il governo di redigere i decreti legislativi necessari.

Con la legge delega il parlamento attribuisce al governo la facoltà di disciplinare, tramite i decreti legislativi, una materia. Vai a "Cosa sono legge delega e decreto legislativo"

Peraltro, il testo presentato non prevede misure specifiche ma solo indicazioni di principio a cui il governo dovrà attenersi nella redazione dei decreti legislativi. Per quanto riguarda le tempistiche invece, nel testo erano previsti 12 mesi per l’istituzione dell’assegno unico universale e 24 per le altre misure. Il tutto a partire dalla data di entrata in vigore della legge delega.

Annunciare le misure prima della loro effettiva approvazione contribuisce a rendere poco chiaro il loro iter legislativo.

Le misure del Family act quindi sono ad oggi ancora tutte da scrivere. Oggi comunque il disegno di legge è fermo in parlamento, nella commissione affari sociali della camera, e infatti non è questo il provvedimento approvato lo scorso 30 marzo. È stato deciso di portare avanti una singola misura fra quelle contenute nel progetto originario. Infatti, come emerge dal resoconto della prima seduta della commissione affari sociali (l’unica che si sia tenuta al momento sul Family act), il testo del ddl sarà modificato escludendo proprio l’articolo che prevede l’assegno universale per i figli.

Gli esponenti di Iv hanno definito il Family act come l’unica riforma del governo Conte II ma la misura ancora non c’è.

Da questo momento in poi quindi, l’assegno universale e il resto del Family act prendono due strade diverse. Una decisione peraltro che ha comportato le proteste della ministra Bonetti che aveva definito la sua proposta come “l’unica riforma approvata dal governo Conte II”. Un’affermazione che la ministra ha ribadito anche in occasione della conferenza stampa in cui gli esponenti di Iv che facevano parte del precedente esecutivo hanno annunciato le loro dimissioni. Ma come abbiamo visto in realtà la misura è lontana dal completare l’iter per la sua approvazione definitiva.

Ed è qui che arriviamo alla proposta di legge delega a prima firma Delrio, approvata a fine marzo. Presentata alla camera lo scorso 4 giugno (7 giorni prima del cdm in cui era stato approvato il disegno di legge del governo), è stata approvata da Montecitorio il 21 luglio. L’esame è poi passato al senato dove, complici prima l’estate e poi le prime avvisaglie della crisi di governo, i tempi si sono dilatati.

Si arriva quindi all’attualità, con l’approvazione della legge delega da parte del senato a larghissima maggioranza. Dal primo annuncio all’approvazione della delega sono dunque passati più di 300 giorni. E l’iter ancora non è concluso.

307 giorni tra il primo annuncio del governo e l’approvazione della legge delega.

Peraltro ci sono ancora molti ostacoli che potrebbero rendere difficile il traguardo di luglio per l’effettiva entrata in vigore del provvedimento. In primo luogo, il testo approvato fa riferimento a “uno o più” decreti legislativi. La legge delega quindi ammette la possibilità che un singolo atto non sia sufficiente per mettere a punto la nuova misura.

Al fine di favorire la natalità, di sostenere la genitorialità e di promuovere l'occupazione, in particolare femminile, il governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge (...) uno o più decreti legislativi volti a riordinare, semplificare e potenziare, anche in via progressiva, le misure a sostegno dei figli a carico attraverso l'assegno unico e universale.

- Legge delega su assegno unico per i figli, articolo 1.

La stesura dei decreti legislativi non coinvolgerà solo la ministra per la famiglia ma anche quelli del lavoro e dell'economia.

In secondo luogo, i testi dei decreti legislativi vedranno direttamente coinvolti nella stesura ben tre ministeri: non solo quello della famiglia ma anche quello del lavoro guidato dal dem Andrea Orlando e quello dell’economia che ha a capo il tecnico Daniele Franco. Innanzitutto dovrà dunque essere trovato un accordo tra questi tre ministri e, successivamente, con tutto il governo. Inoltre i testi dovranno comunque essere condivisi sia con le commissioni parlamentari competenti sia con la conferenza unificata, cioè l’assemblea che riunisce tutti i rappresentanti degli enti locali.

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Se a tutto ciò aggiungiamo il fatto che per implementare la nuova misura potrebbe essere necessaria anche la pubblicazione di decreti attuativi, ci possiamo rendere conto di quanta strada debba essere ancora percorsa prima che la norma possa entrare effettivamente in vigore. Ed anche di quanta distanza ci sia tra gli annunci fatti in questi giorni e il testo effettivamente approvato.

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Il nodo delle risorse

Un altro aspetto interessante da analizzare riguarda le risorse che saranno messe effettivamente a disposizione delle famiglie. Sia Draghi che Delrio, hanno parlato di un massimo di 250 euro. Tuttavia nel testo approvato non c’è alcun riferimento a questa cifra. Queste affermazioni possono dunque essere interpretate come un impegno politico da parte di governo e maggioranza parlamentare e come tale deve essere preso. Ad oggi quindi non si tratta di una cifra certa sancita dalla legge.

Ma da dove arriveranno questi soldi? Un primo stanziamento è stato previsto dalla legge di bilancio per il 2020 che istituisce un fondo per l'assegno unico da 1 miliardo per il 2021 e da 1,2 miliardi dal 2022.

6 le misure esistenti, tra assegni familiari, bonus e detrazioni, che saranno accorpate nell'assegno unico.

Oltre a ciò, il testo prevede anche il graduale superamento o soppressione di misure già in essere a favore delle famiglie. Tra queste, l’assegno ai nuclei familiari con almeno tre figli minori introdotto dalla legge finanziaria del 1998, il premio alla nascita e il fondo per il sostegno alla natalità previsti dalla legge di bilancio 2017, oltre che alcune detrazioni fiscali. Anche in questo caso però il testo del ddl approvato lascia ampi margini di manovra al governo. Sarà infatti l'esecutivo a dover definire le modalità con cui questi strumenti dovranno essere superati.

Se da un lato dunque è positivo il tentativo di riorganizzare in un unico strumento varie forme di sostegno alle famiglie, dall'altro bisogna comunque tenere presente che le risorse stanziate vengono prese almeno in parte da misure già esistenti.

Un problema di chiarezza dei processi che è soprattutto politico

Come abbiamo visto dunque l'iter del provvedimento è lontano dall'essere concluso e gli elementi da definire nel dettaglio sono molti. Un processo decisionale così complesso non è solo un problema di tecnica legislativa. Si tratta di una questione politica a tutto tondo.

Concentrare il momento di massima risonanza pubblica sull'annuncio, prima che il provvedimento venga finalizzato, di fatto contribuisce a spostare l'attenzione dal contenuto della norma. È già successo in passato, e la vicenda dell'assegno familiare non sembra fare purtroppo eccezione, per vari motivi.

Il dibattito pubblico non può fermarsi con l'approvazione della legge delega. I passaggi decisivi devono ancora arrivare.

In primo luogo, per sua natura una legge delega può fissare i paletti entro cui si muove l'esecutivo, ma la disciplina di dettaglio è rimessa al decreto legislativo che sarà emanato dal governo. Come questo processo si svolgerà rappresenta un passaggio politico di assoluto rilievo, che la delega avvia, ma che vedrà la luce solo una volta varati i decreti legislativi. Nel concreto sarà il governo nei prossimi mesi a decidere come rimodulare l'intera materia. Quindi il dibattito non dovrebbe considerarsi concluso, ma appena all'inizio.

12 mesi entro cui il governo può adottare uno o più decreti legislativi in materia di assegno unico, in base alla legge delega.

Saranno le scelte dei prossimi mesi a definire come sarà strutturato l'assegno unico.

Una discussione incentrata sulla legge delega, non potendo entrare nel merito del provvedimento finale, finisce con il concentrarsi su un unico criterio: l'ammontare delle risorse spettanti alle famiglie. Peraltro le stime sulla sua entità, in base alle risorse attualmente in campo, potrebbero essere inferiori a quanto annunciato, in base alle simulazioni del gruppo di lavoro composto da Arel, Fondazione Gorrieri e Alleanza per l'infanzia.

Ciò significa che il ruolo del governo in fase di attuazione sarà ancora più decisivo nello stabilire i criteri di erogazione e maggiorazione. Oppure nel reperire le risorse aggiuntive, il cui stanziamento dovrà comunque essere approvato con provvedimenti legislativi ad hoc (in coerenza con quanto stabilito dalla legge di contabilità e finanza pubblica e dalla stessa delega).

Oltre all'assegno unico, resta il tema dei servizi offerti

Purtroppo, è prevedibile che il dibattito si focalizzerà solo sull’entità finale del contributo che ogni famiglia riceverà. Si tratta ovviamente di una questione fondamentale, ma non esclusiva quando parliamo di misure contro la denatalità e per il sostegno ai minori. Concentrarsi solo su questo aspetto significa evitare una riflessione complessiva sul sistema di welfare nel nostro paese, di cui invece l’assegno unico dovrebbe essere il primo tassello.

Non basta però avere uno strumento unico, più semplice e con la garanzia che nessuno ci perda. Perché sia davvero efficace deve combinarsi anche con la percezione di buona parte delle famiglie italiane di non essere più sole nella scelta di avere un figlio. Di poter pensare che c'è un paese attorno che dà valore a tale scelta e la sostiene. Non solo con un aiuto economico sostanziale, ma attraverso un sistema integrato di misure - compresi i servizi educativi, di conciliazione, di politiche attive - che contribuiscono a migliorare il benessere delle famiglie e favoriscono scelte che danno vitalità e solidità al futuro comune.

- Alessandro Rosina, demografo, intervento sul Sole24ore del 31 marzo 2021

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La carenza di servizi è il principale limite nelle politiche per la famiglia.

Come abbiamo avuto modo di ricostruire in passato, oggi il nostro sistema di welfare, in molte aree del paese e in modo diffuso nel mezzogiorno, risulta carente soprattutto nell’erogazione di servizi. Questo produce gravi disuguaglianze territoriali, che qualsiasi forma di sostegno monetario – da sola – non riesce a supplire. Pensiamo ai divari in termini di offerta di asili nido: 32 posti ogni bambini nel centro-nord (oltre la metà pubblici) contro 13,5 nel mezzogiorno (6,4 pubblici). Una erogazione in denaro, se si scontra con un contesto sociale senza servizi, non serve a ridurre queste distanze. Un elemento già emerso nell’audizione del presidente di Istat, Blangiardo, il 20 ottobre scorso, in merito al bonus asili nido previsto dalla legge 232/2016. Le cui potenzialità perequative restano oggi fortemente compromesse proprio a causa di una rete territoriale di servizi incompleta.

Il rischio quindi è che l’intero dibattito per riformare il sistema sociale, e renderlo più aderente alle famiglie con figli, si esaurisca nel dibattito sull’entità dell’assegno. Eludendo il tema dell’offerta di strutture e servizi pubblici per famiglie e minori. A partire dagli asili nido, dove siamo ancora lontani dall’offrire 33 posti ogni 100 bambini, secondo quanto indicato a livello Ue quasi venti anni fa.

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