Attuazioni, appello per l’approvazione dell’emendamento Brescia-Ceccanti Decreti attuativi

La scorsa settimana abbiamo pubblicato il nostro ultimo aggiornamento relativo allo stato di pubblicazione dei decreti attuativi. Norme di secondo livello che definiscono i contenuti di dettaglio necessari per l’applicazione pratica delle misure previste dalle leggi. Parliamo di circa 1.300 atti indispensabili per il completamento delle norme varate durante l’attuale legislatura. Nel report abbiamo visto come, nonostante l’impegno del governo, la situazione delle attuazioni mancanti non sia migliorata rispetto al mese di maggio.

1.279 i decreti attuativi necessari (al 18 giugno) per completare le misure varate nella XVIII legislatura.

Si tratta di un tema spesso sottovalutato ma che invece ha una grande rilevanza. Senza queste norme di secondo livello infatti molte misure varate a favore di cittadini ed imprese non possono essere effettivamente erogate. Per questo è molto importante avere sotto controllo lo stato di pubblicazione di questi atti e avere anche informazioni ulteriori. Come l’indicazione degli uffici più inefficienti sotto questo punto di vista.

Sui decreti attuativi c’è un problema di trasparenza.

Ad oggi però non vi sono obblighi di legge in questo senso. Tutto dipende dalla volontà politica del governo in carica di diffondere queste informazioni. Per questo alcuni parlamentari hanno deciso di intervenire. Lo scorso 24 giugno infatti Giuseppe Brescia (presidente della commissione affari costituzionali della camera) e Stefano Ceccanti (presidente del comitato per la legislazione) hanno presentato un emendamento con il quale verrebbe resa obbligatoria per legge la pubblicazione e il costante aggiornamento di questi dati di fondamentale importanza.

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Per questo motivo chiediamo a tutte le forze politiche ed anche al governo di impegnarsi per approvare questa nuova norma.

Cosa sono i decreti attuativi e perché sono importanti

Ma perché è così importante monitorare lo stato di pubblicazione dei decreti attuativi? L’approvazione di una norma in parlamento non ne conclude l’iter. Infatti inizia poi quello che abbiamo rinominato il “secondo tempo delle leggi”. L’azione si sposta dal parlamento ai numerosi uffici competenti e le dinamiche politiche lasciano il posto a quelle burocratiche e tecniche. Una fase spesso ignorata, ma fondamentale per completare le norme.

Spesso leggi e decreti non sono immediatamente eseguibili. Devono essere definiti aspetti pratici, burocratici e tecnici. Norme definite dai decreti attuativi, affidati principalmente ai ministeri. Vai a "Che cosa sono i decreti attuativi"

Senza l’adozione dei decreti attuativi richiesti le risorse stanziate a favore dei cittadini non possono essere erogate.

La rapida e corretta adozione dei decreti attuativi rappresenta dunque un passaggio fondamentale affinché le risorse stanziate dal governo per aiutare i cittadini in questa fase di emergenza possano essere erogate. Nel nostro ultimo aggiornamento abbiamo osservato come gli atti aventi forza di legge approvati definitivamente dall’inizio della legislatura siano oltre 200 e di questi circa la metà richiedano almeno un decreto attuativo per la loro piena applicazione.

La pubblicazione di questi atti di secondo livello è quindi fondamentale per dare piena operatività alle misure varate da governo e parlamento. Allo stesso tempo però è importante poter monitorare facilmente lo stato di pubblicazione dei decreti attuativi. Non solo per avere una panoramica complessiva del fenomeno ma anche come strumento di pressione verso quei soggetti in ritardo con le pubblicazioni.

L’ufficio per il programma di governo e la mancanza di norme

Senza una struttura dedicata a raccogliere le informazioni relative ai decreti attuativi per i cittadini sarebbe praticamente impossibile tenere sotto controllo questo aspetto della vita politica e amministrativa tanto importante quanto sottovalutato.

Senza una struttura dedicata sarebbe impossibile avere informazioni precise sulle attuazioni.

Sarebbe infatti necessario analizzare i testi di ogni atto avente forza di legge (leggi, decreti legge, decreti legislativi), individuare gli articoli che rinviano a norme di secondo livello e successivamente verificare, tramite la gazzetta ufficiale o i portali dei ministeri competenti, che il decreto attuativo sia stato pubblicato. Un compito arduo per il singolo cittadino ma anche per gli addetti ai lavori.

Anche per questo motivo è stato creato l’ufficio per il programma di governo (Upg). L’attività di quest’organo è stata regolata, nella sua forma attuale, da un decreto del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm) all’epoca del governo Monti nel 2012. Tra i suoi compiti vi è quello di coordinare le attività necessarie per l’attuazione del programma e il conseguimento degli obiettivi stabiliti. A questo si aggiunge la segnalazione dei ritardi, delle difficoltà o degli scostamenti dagli obiettivi eventualmente rilevati e l’informazione sulle attività e le iniziative del governo mediante rapporti periodici.

L’Ufficio in particolare cura: (…) il monitoraggio e la verifica, sia in via legislativa che amministrativa, dell’attuazione del programma e delle politiche settoriali nonché del conseguimento degli obiettivi economico finanziari programmati; la segnalazione dei ritardi, delle difficoltà o degli scostamenti eventualmente rilevati; l’informazione, la comunicazione e la promozione delle attività e delle iniziative del Governo per la realizzazione del programma mediante periodici rapporti, pubblicazioni e strumenti di comunicazione di massa in raccordo con il Dipartimento per l’informazione e l’editoria.

- Articolo 25, Dpcm 1 ottobre 2012

I compiti dell’Upg sono quindi regolati da un atto amministrativo e non da uno avente forza di legge. Inoltre il Dpcm non delinea compiti tassativi in tema di trasparenza e fruibilità delle informazioni. In passato infatti l’ufficio ha sempre svolto questo compito pubblicando aggiornamenti in maniera discontinua.

La XVIII legislatura

Anche grazie alle nostre segnalazioni, con l’inizio dell’attuale legislatura la situazione per quanto riguarda la disponibilità di informazioni è migliorata. L’Upg infatti ha realizzato un utile motore di ricerca attraverso cui è possibile estrapolare facilmente un serie di dati. Dall’attuazione richiesta, alla misura di riferimento, passando per l’ente competente oltre che l’indicazione di eventuali scadenze per la pubblicazione.

 

Un’ulteriore evoluzione è avvenuta proprio nelle ultime settimane. Adesso infatti selezionando la scheda di un singolo decreto attuativo è possibile vedere la mole di risorse, se previste, ad esso legate. Si è trattato certamente di un passo avanti importante, tuttavia le informazioni messe a disposizione non sono ancora sufficienti.

Cosa manca ancora

In primo luogo è necessario rendere permanente l’attuale struttura. Come abbiamo visto infatti, le norme attualmente prevedono che l’Upg pubblichi dei rapporti periodici senza specificare però la loro frequenza e livello di approfondimento.

Senza una precisa norma di legge quindi tutto è rimesso alla volontà politica del governo di volta in volta in carica e ciò rappresenta un potenziale problema in termini di trasparenza. Come abbiamo raccontato ad esempio alla fine del 2020 il motore di ricerca dell’Upg è stato inutilizzabile per oltre un mese.

È importante rendere obbligatoria per legge la pubblicazione dei dati sulle attuazioni.

Rendere stabile ed obbligatorio il puntuale aggiornamento dei dati è quindi un primo passaggio fondamentale. Ma sono anche necessarie ulteriori informazioni. Ad esempio, come abbiamo visto, il motore di ricerca dell’Upg individua la struttura amministrativa generale (come i ministeri) a cui è demandata la pubblicazione dei singoli decreti attuativi. Si tratta però di un’indicazione troppo vaga. Sarebbe invece opportuno conoscere il singolo ufficio responsabile dei ritardi. Può capitare infatti che le attuazioni non vengano portate avanti anche per una mancanza di volontà. Conoscere nel dettaglio quale sia l’ufficio inadempiente è quindi un’informazione molto importante per comprendere dove risieda il problema della mancata pubblicazione di un atto.

54,3% i decreti attuativi che devono ancora essere pubblicati rispetto al totale di quelli richiesti.

Abbiamo infine rilevato che non tutte le attuazioni richieste dalle norme sono consultabili attraverso il motore di ricerca dell'Upg. Occupandoci di sicurezza cibernetica ad esempio abbiamo osservato come un Dpcm legato all'attuazione del decreto legge 105/2019 non figuri dall'elenco di attuazioni previste per questa norma secondo il motore di ricerca.

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Alcune attuazioni sfuggono al monitoraggio.

Un caso simile è rinvenibile nella legge 176/2020 di conversione dei decreti ristori. All'articolo 6 bis (aggiunto dal parlamento) sono previsti infatti due decreti attuativi. Uno del ministero per i beni culturali relativo alle modalità di ripartizione del fondo destinato ai gestori dei siti culturali come ristoro per le minori entrare dovute al Covid. L'altro decreto è invece di competenza del ministero dell'università e della ricerca e riguarda le modalità di gestione di un fondo da 3 milioni di euro destinato alle strutture che accolgono studenti universitari fuori sede. Di queste attuazioni però non vi è traccia sul motore di ricerca dell'Upg.

Queste lacune non consentono un monitoraggio e una valutazione adeguata sull'operato delle amministrazioni coinvolte nelle attuazioni. Per questo è importante intervenire.

Cosa prevede l'emendamento Brescia-Ceccanti

Lo scorso 24 giugno il presidente della commissione affari costituzionali della camera Giuseppe Brescia (M5s) e il presidente del comitato per la legislazione Stefano Ceccanti (Pd) hanno presentato un emendamento al ddl di conversione del decreto semplificazioni e governance Pnrr.

L’emendamento va a modificare la legge 400/1988 aggiungendo l’articolo 13-bis. Tale articolo, rende permanente e obbligatoria per legge la struttura annunciata dal governo che prevede l’istituzione di appositi nuclei all’interno dei ministeri e la creazione di una rete di coordinamento per l’attuazione del programma.

Sul sito dell’Ufficio per il programma di governo è pubblicato il motore di ricerca per i provvedimenti di cui al comma 1, aggiornato con cadenza almeno settimanale. Il monitoraggio contiene per ogni singolo provvedimento attuativo la fonte del provvedimento con l’indicazione se di provenienza parlamentare o governativa, l’oggetto, il tipo di provvedimento previsto, lo stato di adozione, l’ammontare di risorse legate al provvedimento e l’articolazione interna al ministero competente per l’adozione dell’atto.

- Articolo 13-bis comma 2 legge 400/1988, secondo l’emendamento Brescia-Ceccanti

Si tratterebbe di un’evoluzione importante. Verrebbe infatti resa obbligatoria la pubblicazione e il costante aggiornamento dei dati attraverso il motore di ricerca dell'Upg.

L'emendamento Brescia-Ceccanti rende obbligatori aspetti che oggi dipendono dalla volontà politica dei governi.

Un altro elemento di fondamentale importanza riguarda il fatto che la norma imporrebbe l’individuazione dell’articolazione interna alle amministrazioni responsabile della pubblicazione dei decreti attuativi. Come abbiamo visto, sarebbe importante capire chi è il responsabile del provvedimento e prevedere eventualmente anche delle sanzioni a suo carico in caso di ritardi.

A ciò si deve aggiungere l’obbligo di indicare l’ammontare delle risorse legate ad ogni singolo provvedimento attuativo. Un altro aspetto di grande rilevanza che permetterebbe di farsi un'idea precisa sulla mole di risorse stanziate ma non erogabili a causa dei decreti mancanti.

L'emendamento inoltre prevede la realizzazione di relazioni trimestrali da presentare alle camere e la loro pubblicazione online. All'interno di queste relazioni inoltre dovranno essere esposte anche le iniziative da assumere per rendere più rapida l’adozione dei provvedimenti attuativi e per recuperare l’arretrato. Su tali relazioni infine il governo sarà chiamato a riferire nelle commissioni parlamentari competenti.

3 mesi la cadenza cui l'Upg dovrà pubblicare le sue relazioni qualora fosse approvato l'emendamento Brescia-Ceccanti.

L'approvazione di questo emendamento sarebbe quindi un notevole passo avanti per quanto riguarda la disponibilità di informazioni relative ai decreti attuativi. Per questo motivo Openpolis lancia un appello a governo e parlamento affinché l'emendamento presentato sia approvato. In modo da rendere stabile e non più legata alla volontà dei governi di volta in volta in carica la diffusione delle informazioni relative ai decreti attuativi. Un'attività di raccolta e diffusione di dati che è fondamentale per dare ai cittadini l'opportunità di valutare l'operato delle istituzioni su un tema tanto importante quanto sottovalutato.

Foto credit: palazzo Chigi - licenza