Bandi Covid, una pubblicazione tardiva e insufficiente Gestione dell'emergenza

Dopo mesi in cui chiediamo maggiore trasparenza sulla gestione della crisi, il commissario straordinario ha pubblicato dei nuovi dati sui contratti per la gestione dell’emergenza.

Sono 256 quelli firmati finora, per un totale di quasi 3,5 miliardi di euro gestiti dalla struttura commissariale. In massima parte (2,8 miliardi) sottoscritti direttamente dal commissario Domenico Arcuri. Altri contratti, per un totale di 249,7 milioni, erano stati inizialmente stipulati da Consip e protezione civile, e affidati solo successivamente alla sua nomina. Una parte invece sono relativi alla produzione in proprio di mascherine e altri prodotti (417 milioni).

€ 3.474.633.711,69 l’importo totale dei contratti sottoscritti o affidati successivamente al commissario straordinario.

Purtroppo quella che poteva essere una vera operazione trasparenza è diventata sotto molti aspetti un’occasione sprecata. Non solo perché il rilascio dei dati arriva tardi rispetto a quanto promesso all’inizio della crisi.

Presto metteremo anche tutti i dati sui nostri acquisti, con fornitori, quantità, sconti e modalità di ingaggio dei fornitori. Prepariamo un software, presto accadrà.

- Domenico Arcuri, conferenza stampa del 7 aprile 2020 (La Repubblica)

Le ragioni per cui l’operazione appare insufficiente sono essenzialmente tre.

Primo, i dati presenti sulla nuova piattaforma non sono scaricabili, il che significa che non è possibile un loro riutilizzo in chiave di analisi. Secondo, mancano ancora diverse informazioni essenziali per valutare la gestione della crisi, a partire da quelle relative a come la gara si è svolta. Terzo, i dati pubblicati sono relativi solo ai contratti, ma non forniscono informazioni sul bando che ne è all’origine: questo impedisce qualsiasi riscontro su quanto è stato pubblicato, in quali tempi e secondo quale procedura. Significa non avere a disposizione tutti gli elementi per poter valutare pienamente la gestione dell’emergenza.

L’esecutivo non ha ancora una politica unitaria sulla trasparenza nell’emergenza

Un ulteriore aspetto da considerare è che l’operazione di apertura portata avanti dal commissario riguarda ovviamente solo i contratti stipulati dalla struttura commissariale, oppure da Consip e protezione civile e successivamente affidati a quest’ultima. Una parte importante, ma non il totale di quanto speso nell’emergenza.

Come è possibile ricostruire attraverso bandicovid.openpolis.it, ammontano a circa 10 miliardi gli importi banditi durante la crisi (al netto degli accordi quadro). Escludendo quelli emanati dal commissario, da Consip e dalla protezione civile resta ancora fuori una parte importante dei bandi pubblicati finora da tutte le altre amministrazioni (il 28%, se si includono gli accordi quadro, il 43% se si escludono).

Il governo dovrebbe predisporre un portale con i contratti stipulati da tutte le amministrazioni.

La pubblicazione dei dati che riguardano l’emergenza è l’unico strumento a disposizione dei cittadini per valutare la gestione della crisi da parte dei decisori. Una questione che dovrebbe interessare tutte le istituzioni, a partire dai massimi livelli. Da parte del governo sarebbe stato necessario, in questi mesi, preparare una operazione trasparenza che coinvolgesse tutti gli attori coinvolti nella crisi, che come sappiamo sono molteplici: gli enti a livello centrale, quelli regionali e locali, le aziende partecipate.

È con questo spirito che fin in dall’inizio della crisi abbiamo chiesto che i dati sui contratti stipulati nell’emergenza venissero resi pubblici. Per questo abbiamo anche inviato una serie di richieste di accesso agli atti, l’ultima il 10 novembre scorso. E, di fronte all’inerzia delle istituzioni, abbiamo lanciato un progetto civico (bandicovid.openpolis.it) per consentire a tutti di monitorare gli appalti per la gestione dell’emergenza, con le informazioni finora disponibili.

I nuovi dati pubblicati sul sito del commissario ci hanno consentito di integrarli con quelli che già avevamo raccolto (principalmente di fonte Anac). Un passo avanti, ma restano ancora molti i problemi in termini di trasparenza.

Nuovi dati, ma senza la possibilità di scaricarli

Con questo rilascio, sono stati pubblicati alcuni dei dati che avevamo chiesto, come gli importi finali di aggiudicazione e le aziende vincitrici. Questo è il presupposto per monitorare gli affidamenti effettivamente fatti, e non solo la cifra messa a bando, spesso molto diversa da quella finale.

Per una piena trasparenza, i dati devono essere scaricabili, riutilizzabili, analizzabili.

Allo stesso tempo ci sono molti limiti in questo rilascio che vanno sottolineati. Il principale è dato dal fatto che l’applicativo distribuito dal commissario è tecnicamente una dashboard di visualizzazione, e non consente lo scarico dei dati. Questa scelta impedisce qualsiasi riutilizzo a fini di analisi, soprattutto quando parliamo di un numero così ampio di informazioni diverse su contratti, prodotti acquistati, fornitori, date. Per risolvere questo problema, abbiamo dovuto raccogliere questi dati con una attività di web scraping: una tecnica che certamente non è nelle possibilità di tutti gli utenti, e che impedisce alla stragrande maggioranza degli interessati (cittadini, giornalisti ecc.) qualsiasi possibilità di riuso.

In questo senso, la vera operazione di trasparenza sarebbe stata fornire la possibilità di scaricare i dati in formato csv o xls. Perciò li abbiamo resi disponibili in formato aperto su bandicovid.openpolis.it, insieme a tutte le altre informazioni raccolte finora.

Mancano ancora tante informazioni importanti

È sicuramente positivo che i nuovi dati esposti contengano il riferimento, oltre all’importo totale, al numero di prodotti acquistati, al prezzo unitario e al fornitore. Ma restano fuori ancora una serie di informazioni altrettanto preziose per valutare la gestione dell’emergenza. Informazioni di cui abbiamo sollecitato la pubblicazione nelle richieste di accesso agli atti finora presentate.

3 le richieste di accesso agli atti presentate finora.

In primo luogo, tutte le informazioni relative a come la gara si è svolta. Ad esempio il numero di offerte ammesse, o il criterio di aggiudicazione (massimo ribasso/offerta economicamente più vantaggiosa). Inoltre nel nuovo sito sono indicati i nomi degli aggiudicatari, ma senza il riferimento al codice fiscale o alla partita iva.

In sintesi, le nuove informazioni presenti sulla piattaforma del commissario completano molti dei bandi che già avevamo raccolto. Restano per adesso fuori molti dei lotti più recenti (per cui probabilmente ancora non c’è un contratto stipulato) e altri bandi importanti, tra cui quelli sulle forniture di arredi scolastici.

Come abbiamo fatto nel corso di questi mesi, continueremo ad aggiornare anche la piattaforma bandicovid.openpolis.it per tenere traccia delle prossime evoluzioni. Così come continueremo anche a richiedere i dati che ancora mancano, per consentire un reale monitoraggio della gestione della crisi.

Cosa dicono i nuovi dati

Integrando i dati già raccolti con i nuovi, arrivano a 9.000 i lotti censiti dall’inizio dell’emergenza. Sono circa 14 i miliardi di euro messi a bando dalle varie amministrazioni: dalla struttura commissariale alle regioni, dalle asl ai comuni e alle aziende partecipate. Cifra che scende a 10 miliardi, se si escludono i lotti previsti in accordo quadro, il perimetro contrattuale entro cui saranno fatti gli affidamenti veri e propri.

Con l’accordo quadro si definisce una classifica di operatori abilitati a ricevere parte dell’appalto. In seguito la stazione appaltante assegna dei lotti agli operatori precedentemente definiti senza riaprire una competizione. Vai a "Cosa sono le procedure di scelta del contraente"

Ma la vera novità rispetto allo scorso aggiornamento di inizio novembre è la crescita dei bandi per cui conosciamo l’importo di aggiudicazione: sono 3.366 lotti per quasi 6 miliardi aggiudicati. Di questi, 2,8 miliardi sono quelli aggiudicati a seguito di bando emanato dalla struttura commissariale.

Gli importi assegnati dalla struttura commissariale

La prima cosa interessante che possiamo vedere con i nuovi dati è un confronto tra quanto messo a bando dal commissario straordinario e quanto effettivamente aggiudicato. Uno scostamento che può dipendere sia da ribassi in fase di aggiudicazione, sia dal fatto che il lotto non è stato ancora assegnato (oppure non è ancora disponibile l’importo finale).

Il grosso degli importi relativi alla struttura commissariale riguarda la spesa per mascherine e altri dispositivi di protezione. Parliamo di bandi e affidamenti per un valore a base d’asta di circa 4 miliardi di euro, con un importo di aggiudicazione che per il momento ammonta a 2,56 miliardi.

Seguono gli importi per infrastrutture e arredi sanitari e per gli arredi scolastici. In entrambi i casi abbiamo il valore di messa a bando ma non ancora quello di aggiudicazione. Si tratta dei lotti regionali per la riorganizzazione della rete sanitaria emanati a ottobre e del bando per i banchi scolastici emanato a luglio. Al quarto posto le spese per tamponi e servizi di analisi (attorno a 200 milioni di euro, sia considerando gli importi a base d’asta che quelli di aggiudicazione).

Una quota maggioritaria spesa in protezioni è coerente con quanto esposto sul sito del commissario. I prodotti più acquistati dall'inizio della crisi sono state infatti le mascherine chirurgiche (3,47 miliardi di unità), seguite da quelle per bambini (634 milioni di pezzi) e dai guanti in nitrile (475 milioni di articoli).

Come sono stati affidati i bandi

Le procedure seguite dalla struttura commissariale nell'assegnazione dei bandi sono state 5. Quella prevalente, sia considerando gli importi di messa a bando sia quelli di aggiudicazione, è la procedura negoziata senza pubblicazione del bando. Questa modalità riguarda 4 miliardi di importi a base d'asta e 2,5 miliardi di importi aggiudicati.

Seguono le procedure aperte, utilizzate nei 2 casi per cui ancora non sono disponibili gli importi di aggiudicazione. Ovvero l'acquisto dei banchi scolastici (2 lotti da 610 milioni di euro base d'asta), per cui si è ricorso ad una "gara in procedura aperta semplificata e di massima urgenza", e i lotti regionali per la riorganizzazione del sistema sanitario. In questo caso si tratta di 21 accordi quadro (uno per ciascuna regione o provincia autonoma) del valore di 713 milioni di euro.

Al netto di questi casi, prevalgono le procedure non aperte. Una tendenza resa possibile dalla normativa di emergenza, che ha semplificato molto il ricorso alle procedure straordinarie. Le procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando sono infatti una delle modalità indicate nell'ordinanza del capo della protezione civile dello scorso 3 febbraio. In questo atto sono state stabilite una serie di deroghe alla normativa sugli appalti nella risposta alla crisi.

Per l’espletamento delle attività previste dalla presente ordinanza, il Capo del Dipartimento della protezione civile ed i soggetti attuatori, possono avvalersi, ove ricorrano i presupposti, delle procedure di cui agli articoli 63 e 163 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture

- Ocdpc n. 630 del 3 febbraio 2020

In questo senso, va rilevato come il ricorso alle varie procedure sia cambiato nel corso del tempo. Gli affidamenti diretti si individuano soprattutto nelle fasi iniziali dell'emergenza: a marzo (quasi 331 milioni di euro) e aprile (46 milioni). Dopo le prime settimane, lo strumento di gran lunga più utilizzato è diventato la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, salvo nei bandi sugli arredi scolastici e sulla riorganizzazione sanitaria, dove si tratta di procedure aperte di massima urgenza.

Conclusioni

Nel corso di questi mesi, la struttura commissariale è diventata il soggetto principale nella gestione dell'emergenza. Al netto degli accordi quadro, gli importi banditi da questa istituzione rappresentano il 41% di quanto messo a gara o affidato durante l'emergenza.

È quindi fondamentale avere la possibilità di monitorare nel tempo le spese di questa, come di tutte le altre strutture coinvolte. La pubblicazione del nuovo sito è un passo avanti in questa direzione, ma per renderlo una vera operazione di trasparenza serve che i dati siano resi completamente accessibili e scaricabili. Inoltre è necessario arricchire la piattaforma con le informazioni che abbiamo elencato nelle nostre richieste di accesso agli atti, in modo da consentire una valutazione completa sulla gestione dell'emergenza.

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