Chi decide in Europa Istituzioni Ue

Con questo articolo, insieme ad Agi diamo inizio a Focus Europa, una serie di approfondimenti con cui nel corso di quest’anno racconteremo l’attività delle istituzioni Ue e la posizione dell’Italia in Europa. Dalle infrazioni europee al raggiungimento degli obiettivi di Agenda 2020.

Un voto importante

A fine maggio tutti i cittadini dell’Unione europea saranno chiamati alle urne per eleggere i propri rappresentanti nel parlamento Ue. Un appuntamento che cade a 40 anni esatti dalle prime elezioni europee a suffragio universale, nel 1979. Saranno anche le prime senza il Regno Unito, se la brexit sarà finalizzata – come previsto – entro il 29 marzo. Perciò queste elezioni si terranno in una fase cruciale per il futuro dell’Europa.

Chi decide in Europa

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Con l’abbandono di uno dei paesi più grandi è tutto da capire che percorso prenderà la costruzione europea. Maggiore o minore integrazione tra i paesi membri? Mantenimento della governance attuale a 28 (27 con l’uscita del Regno Unito) o prosecuzione verso accordi tra gruppi di paesi su materie strategiche?

L’uscita del Regno Unito apre una fase di transizione per il sistema istituzionale Ue.

È un processo in corso di definizione, di cui è difficile prevedere l’esito. Perciò occuparsi di come funzionano l’Ue e le sue istituzioni diventa ancora più importante per comprenderne le evoluzioni future. A questi temi di solito non viene riservata un’attenzione particolarmente significativa. Le elezioni europee, ad esempio, sono state spesso affrontate dalla classe politica, dai media e dall’opinione pubblica come un appuntamento lontano, dove far pesare rapporti di forza nazionali. Una percezione che storicamente si è riflessa in una minore partecipazione rispetto alle elezioni politiche.

58,69% gli elettori che sono andati a votare alle europee del 2014 in Italia.

Su questa distanza probabilmente incide anche la poca consapevolezza di che cosa succede in Europa e di come funziona la politica a livello continentale. Consiglio europeo, consiglio dell'Unione europea, commissione, parlamento: istituzioni con precisi ruoli e funzioni, dei quali spesso non c'è sufficiente conoscenza.

Perché occuparsi di Europa

L’Ue è un’unione politica ed economica cui appartengono 27 paesi europei. Un’organizzazione sui generis, distinta dalle organizzazioni internazionali e tuttavia non assimilabile a una confederazione o a una federazione. Vai a "Che cos’è e che cosa fa l’Unione europea"

Trascurare come funziona l'Ue rischia di essere una scelta miope.

È a livello europeo che passano alcune delle scelte più importanti, soprattutto nelle materie dove i singoli stati da soli avrebbero meno influenza in un contesto globale. L'Unione europea ha infatti competenza esclusiva in ambiti come il mercato unico, la politica monetaria dei paesi euro, il commercio internazionale. E può legiferare (senza esclusiva) in altri settori molto importanti, tra cui l'agricoltura, le reti di trasporto transeuropee, le politiche di coesione.

513 milioni i cittadini dell'Unione europea (scenderanno a 447 milioni con l'uscita del Regno Unito).

Come vengono prese queste decisioni e da chi?

La particolarità dell'Unione è il suo sistema istituzionale ibrido: molto più vincolante e strutturato di un'organizzazione internazionale, ma anche meno di una federazione di stati.

Come in un'organizzazione internazionale, molte delle decisioni più importanti passano dalle trattative tra i governi nazionali. Allo stesso tempo però l'influenza degli stati è in parte bilanciata da istituzioni che ci aspetteremmo in uno stato vero e proprio. C'è un parlamento eletto direttamente e un governo (la commissione) che ne riceve l'approvazione.

4 istituzioni analizzate: consiglio europeo, consiglio dell'Unione europea, parlamento e commissione.

È sull'equilibrio fragile tra interesse europeo e interessi nazionali che si regge l'intera architettura dell'Unione. Ed è seguendo questa logica che possiamo comprendere meglio il ruolo delle 4 istituzioni maggiormente coinvolte nel processo decisionale e legislativo:

• Due (consiglio europeo e consiglio dell'Unione europea) rappresentano gli interessi nazionali dei diversi paesi;
• altre due (parlamento e commissione) sono chiamate a rappresentare e a operare nell'interesse dell'Unione nel suo complesso.

La voce degli stati: consiglio europeo e consiglio dell'Ue

Anche se hanno un nome molto simile, che certo non aiuta a distinguerli, consiglio europeo e consiglio dell'Unione europea sono organi differenti, a partire dalla loro composizione e funzione.

Il consiglio europeo riunisce i capi di stato e di governo dei paesi Ue per decidere le strategie di fondo dell'Unione. Vai a "Qual è la differenza tra consiglio europeo e consiglio dell’Unione europea"

Si tratta quindi del consesso in cui si trovano i massimi vertici esecutivi degli stati (primi ministri nei sistemi parlamentari, presidenti della repubblica in quelli presidenziali e semipresidenziali). Ad esempio attualmente vi prendono parte Giuseppe Conte per l'Italia, Angela Merkel per la Germania, Emmanuel Macron per la Francia.

Alle riunioni partecipano anche due membri della commissione: il presidente (oggi Jean Claude Juncker) e l'alto rappresentante per per gli affari esteri e la politica di sicurezza (Federica Mogherini).

Il consiglio europeo, pur senza poteri legislativi diretti, ha l'influenza per definire priorità e scelte di fondo dell'Ue.

A livello di capi di stato e di governo non vengono esaminate e votate le singole proposte legislative della commissione (compito come vedremo attribuito al consiglio dell'Unione europea in collaborazione con il parlamento). Lo scopo dei consigli europei è piuttosto stabilire le priorità dell'Unione e negoziare i temi politicamente più sensibili, come la definizione delle relazioni con gli altri paesi. Si occupa cioè di tutte le questioni che gli stati vogliono risolvere attraverso una mediazione intergovernativa. Quando prende una decisione - solitamente con un documento che viene chiamato "conclusioni del consiglio" - può poi chiedere alla commissione di presentare una proposta in merito per renderla operativa.

Molto diverso il ruolo del consiglio dell'Ue. Qui i governi non si ritrovano ai massimi livelli per decidere le strategie di fondo dell'Ue. Si riuniscono i ministri nazionali per votare le norme proposte dalla commissione.

Il consiglio dell’Ue, insieme al parlamento, è l'altro ramo legislativo. In base alla materia in discussione, riunisce i ministri competenti dei paesi europei per discutere e votare le proposte legislative della commissione. Vai a "Qual è la differenza tra consiglio europeo e consiglio dell’Unione europea"

Se si discute di politica estera, ad esempio, si incontrano i ministri degli esteri (formazione affari esteri); se l'argomento trattato richiede l'incontro dei ministri economici, prende il nome di "ecofin" (consiglio economia e finanza).

10 le diverse formazioni in cui si può riunire il consiglio dell'Unione europea, in base alla materia trattata.

Perciò anche se entrambe le istituzioni rappresentano gli stessi 28 governi nazionali, la loro composizione politica è molto diversa. Ad esempio nel consiglio europeo ci sono pochi socialisti, perché i capi di governo del Pse sono solo 5 su 28.

Allo stesso tempo però i socialisti sono molto più rappresentati in alcune formazioni del consiglio dell'Ue, come ecofin e esteri. Il motivo è che spesso partecipano ai governi nazionali come junior partner della coalizione, a cui non spetta il capo del governo ma comunque ministeri di peso. Perciò in quota Pse troviamo 7 componenti dell'ecofin e 8 nel consiglio affari esteri.

Quanto pesano gli stati

L'influenza degli stati dipende anche e soprattutto dal loro peso demografico. Quando i governi Ue devono approvare una decisione politica, infatti, non basta quasi mai ottenere la maggioranza semplice degli stati (15 su 28). In molti casi è necessaria una doppia maggioranza. Significa che la proposta deve raccogliere:

1. il voto favorevole del 55% degli stati membri (72% se non è una proposta della commissione);
2. e gli stati favorevoli devono rappresentare almeno il 65% della popolazione europea.

Questo è il metodo normale per il consiglio dell'Ue, mentre serve l'unanimità per questioni considerate sensibili come la politica estera, il diritto di cittadinanza e di famiglia e le politiche sociali e finanziarie. Il consiglio europeo in genere decide per consenso (senza un voto esplicito), all'unanimità o - in alcuni casi, come la nomina del suo presidente - con la doppia maggioranza.

80% delle norme Ue vengono approvate con il metodo della doppia maggioranza.

Gli equilibri attuali tra i paesi cambieranno con l'uscita del Regno Unito dall'Ue, prevista il 29 marzo prossimo. Quelli con maggiore peso demografico sono Germania (16,12% della popolazione Ue), Francia (13,1%), Regno Unito (12,9%) e Italia (11,92%). Dopo la brexit, saranno Germania (18,5%), Francia (15,04%), Italia (13,68%) e Spagna (10,44%).

La voce dell'Ue: il parlamento europeo

Il parlamento europeo è l'altro organo dotato di potere legislativo. Forzando un po' il paragone con un sistema parlamentare bicamerale, si potrebbe dire che il consiglio dell'Ue è la camera alta, che rappresenta gli stati membri, mentre il parlamento è la camera bassa, che rappresenta i cittadini dell'Unione.

Eletto ogni 5 anni dagli elettori di tutta l’Ue, il parlamento ha un ruolo fondamentale nell’approvazione delle norme europee ed esercita il controllo democratico sulle altre istituzioni Ue. Vai a "Che cos’è e che cosa fa il parlamento europeo"

Il parlamento è composto da 751 membri, che diventeranno 705 dopo l'uscita del Regno Unito. Nel corso degli anni, con lo scopo di democratizzare l'Ue, agli eurodeputati sono state attribuite nuove funzioni. Ad esempio sono loro che approvano la commissione e il suo presidente. Ma ai parlamentari dell'Ue manca una prerogativa fondamentale di quelli nazionali: il potere non solo di modificare, ma anche di proporre nuove norme.

76 gli eurodeputati eletti in Italia dopo la brexit (adesso sono 73).

Il numero di eurodeputati per paese dipende dalla popolazione, e varia da un minimo di 6 a un massimo di 96. Era stato proposto che i seggi lasciati vacanti per la brexit venisse eletta in un collegio unico da tutti i cittadini europei, con liste transnazionali. Questa proposta è stata bocciata, e i seggi sono stati in parte riservati per futuri allargamenti e in parte ridistribuiti tra gli stati. L'Italia passerà così da 73 a 76 eurodeputati.

L'importanza dei gruppi politici

Il parlamento europeo non funziona come l'assemblea delle Nazioni unite o di altri organismi sovranazionali, dove ciascun membro rappresenta il proprio stato. Gli eurodeputati si organizzano in gruppi sulla base delle affinità politiche, non per nazionalità. Proprio come avviene nei parlamenti degli stati.

I gruppi attuali sono 8 e rappresentano diverse correnti di pensiero politico. Generalmente ciascun gruppo è collegato a un partito europeo di riferimento (o anche più di uno). Ad esempio gli eletti con partiti socialisti e socialdemocratici si raggruppano nel gruppo S&D (socialists and democrats), collegato al partito del socialismo europeo (Pse).

 

I gruppi nel parlamento europeo

Gruppo parlamentare	Chi lo compone	Partiti italiani aderenti
Ppe	Cristiano democratici, liberali conservatori	Fi, Svp
S&d	Socialdemocratici, socialisti, progressisti	Pd, Mdp
Ecr	Conservatori euroscettici	Fdi
Alde	Liberaldemocratici, centristi	+Europa
Verdi/Ale	Ambientalisti, regionalisti	Fdv
Gue/Ngl	Sinistra radicale, ecologisti di sinistra	Si
Efdd	Populisti euroscettici, democrazia diretta	M5s
Enf	Nazionalisti, destra	Lega
Non iscritti	Deputati non aderenti a nessun gruppo	-

 

Gli eurodeputati che non aderiscono a nessuno dei gruppi esistenti, o che non riescono a formarne uno autonomo finiscono tra i non iscritti. Sono infatti piuttosto stringenti i requisiti per formare un gruppo nel parlamento europeo: serve un minimo di 25 eurodeputati provenienti da almeno 7 paesi dell'Unione.

Ma perché è così importante fare parte di un gruppo europeo? In primo luogo perché chiarisce il posizionamento dei singoli eurodeputati: sapere a che famiglia politica appartengono aiuta a comprendere meglio la politica europea. Inoltre dà diritto a una serie di prerogative di tipo organizzativo di cui i deputati non iscritti non dispongono. Si tratta della possibilità di costituirsi come una struttura stabile: con un proprio presidente, un ufficio di presidenza, una segreteria. Questo tipo di organizzazione contribuisce a rendere i gruppi il vero perno del funzionamento dell'assemblea.

Il ruolo dei gruppi è fondamentale nei processi decisionali del parlamento Ue.

All'interno di un sistema parlamentare che prevede procedure di esame e approvazione molto articolate, i gruppi hanno la funzione di raccordare i diversi passaggi. Prima di arrivare al voto nell'aula plenaria, tutti i testi e le proposte vengono esaminate dalle commissioni parlamentari competenti per materia, come avviene in Italia alla camera e al senato. Ciascuna commissione è formata da un ristretto numero di eurodeputati, e la composizione politica delle commissioni rispecchia quella dei gruppi nell'aula. Una volta uscito dalla commissione parlamentare, il testo passa dai gruppi politici che li esaminano e possono anche presentare emendamenti. Quando infine il testo arriva nella plenaria, i gruppi politici esprimono la propria posizione nelle diverse votazioni su cui è chiamata ad esprimersi l'aula. Anche se non si tratta di indicazioni obbligatorie (i deputati votano senza vincolo di mandato), contribuiscono a plasmare le decisioni prese dal parlamento.

20 le commissioni specializzate per materia del parlamento Ue, in cui vengono discusse e emendate le proposte legislative prima di arrivare al voto in aula.

Perciò non è affatto indifferente la composizione politica dell'europarlamento. A maggior ragione dopo il trattato di Lisbona, la procedura legislativa ordinaria prevede che il parlamento non fornisca più solo pareri, ma possa modificare le proposte della commissione. Attualmente la coalizione di maggioranza nel parlamento europeo è quella formata da popolari, socialisti e liberali. Le prime due forze politiche sono quelle che sono diminuite di più nel corso dell'ultimo ventennio.

Negli anni '90 il sistema politico europeo (e quello di gran parte degli stati membri) appariva piuttosto bipolare, imperniato sul Ppe nel centrodestra e sul Pse nel centrosinistra. Le ultime tornate elettorali hanno visto una crisi in particolare dei socialisti, passati dal detenere il 35% dei seggi dell'assemblea al 25%. In parallelo sono cresciute le componenti euroscettiche: il nazionalista Enf (guidato da Matteo Salvini e Marie Le Pen), l'Efdd (il gruppo di Nigel Farage e del M5s), l'Ecr (che comprende tra gli altri i conservatori inglesi e polacchi).

Nelle prossime elezioni europee sarà interessante osservare il risultato elettorale da un lato dell'attuale maggioranza, dall'altro delle forze euroscettiche che le si contrappongono. L'intenzione dichiarata di alcune di queste è infatti raccogliere in un unico gruppo sovranista tutti i partiti euroscettici. L'obiettivo è diventare il secondo gruppo nell'europarlamento e allearsi con il Ppe in sostituzione del Pse.

La commissione, tra stati nazionali e Ue

La commissione è il governo dell'Unione europea. Come nei governi nazionali c'è un capo, il presidente della commissione europea (attualmente è Jean Claude Juncker), e dei ministri, i commissari europei. Il presidente attribuisce ad ogni commissario delle deleghe, così questi diventano responsabili dei diversi temi dall'economia alla giustizia, dall'agricoltura al commercio.

Gestisce i bilanci e le politiche dell’Unione, oltre a proporre le norme europee. È infatti l'unica istituzione dell'Ue ad avere il potere di iniziativa legislativa. Vai a "Che cos’è e che cosa fa la commissione europea"

La commissione è probabilmente l'istituzione che più risente della natura ibrida dell'Unione, stretta tra due tendenze opposte. Da un lato, c'è chi - nella prospettiva di una federazione europea - spinge per trasformarla in un vero governo politico dell'Ue, che risponda al parlamento eletto. Dall'altro, chi è contrario a questa prospettiva vorrebbe che fosse unicamente l’organo esecutivo degli accordi già raggiunti tra gli stati membri, e quindi subordinata al consiglio.

28 il numero di membri della commissione Ue: uno per ogni stato membro.

Con la riforma dei trattati, in particolare con quella di Lisbona (2009), è stato stabilito un equilibrio di compromesso tra le due concezioni. Un equilibrio raggiunto dettagliando le modalità della nomina e dell'approvazione della commissione, che infatti è condivisa tra il parlamento e gli stati.

Presidente della commissione e commissari vengono nominati dal consiglio europeo, ma hanno bisogno dell'approvazione del parlamento. Vai a "Che cos’è e che cosa fa la commissione europea"

È da capire in che direzione si stabilizzerà questo compromesso. Dal 2014 ad esempio, per democratizzare la scelta del vertice della commissione, i partiti europei in lizza alle elezioni dichiarano prima del voto qual è il loro candidato come presidente della commissione (sistema noto come spitzenkandidaten). Con l'accordo che il candidato del gruppo parlamentare più numeroso (o quello che raccoglie una coalizione di maggioranza) venga eletto presidente. Anche se la proposta formale spetta al consiglio, la base giuridica è l'articolo 17 del Trattato sull'Ue, che recita:

Tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo e dopo aver effettuato le consultazioni appropriate, il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata, propone al Parlamento europeo un candidato alla carica di presidente della Commissione.

- Trattato sull'Unione europea, art. 17

La scelta del vertice della commissione è contesa tra consiglio e parlamento.

Tale procedura è stata adottata la prima volta nel 2014, ed ha contribuito all'elezione di Jean Claude Juncker in quanto candidato del Ppe. I gruppi al parlamento europeo stanno cercando di imporre questo metodo: nel febbraio del 2018 l'assemblea ha adottato una risoluzione in cui si dichiara indisponibile ad approvare un candidato non presentato prima del voto.

Perciò anche nelle elezioni del 2019 i maggiori partiti hanno presentato dei candidati presidente. Quello del Ppe ad esempio è il capogruppo dei popolari al parlamento Ue, Manfred Weber; quello dei socialisti è Frans Timmermans, vicepresidente dell'attuale commissione. Dopo il voto sarà interessante capire se il metodo degli spitzenkandidaten si consoliderà oppure verrà abbandonato.

353 su 705 i voti in parlamento di cui avrà bisogno il prossimo presidente della commissione per essere eletto, in caso di conclusione della brexit.

Comunque vada, questi passaggi descrivono una procedura politica a tutto tondo, complessa, ma non così dissimile dalle prassi con cui governi entrano in carica nei sistemi parlamentari. Ciò configura la commissione come un organo politico, di cui è interessante capire la composizione in base al partito europeo di appartenenza.

La composizione attuale della commissione Juncker rispecchia la maggioranza che l'aveva sostenuta in parlamento al momento della nomina, nel 2014, formata principalmente da popolari, socialisti e liberali. La metà dei membri è del Ppe, il gruppo di maggioranza relativa nell'assemblea. Appartengono al partito popolare il presidente della commissione e 13 commissari, di cui 2 vicepresidenti. Tra le deleghe di maggior peso possiamo citare quella all'euro (Valdis Dombrovskis), all'agricoltura (Phil Hogan) e al bilancio dell'Ue (Guenther Oettinger).

2 su 6 vicepresidenti della commissione sono in quota Ppe.

8 membri su 28 (29%) sono del Pse, il secondo gruppo in parlamento. È socialista il primo vicepresidente della commissione, Frans Timmermans. Sono del Pse anche la carica di Alto rappresentante per gli affari esteri e la sicurezza (Federica Mogherini) e il commissario agli affari economici e finanziari (Pierre Moscovici).

I liberali hanno meno commissari dei due partiti maggiori (5 su 28), ma si tratta spesso di deleghe molto strategiche per l'Ue, soprattutto dal punto di vista dello sviluppo del mercato interno e delle esportazioni. Appartengono infatti all'Alde la commissaria al commercio (Cecilia Malmström), quella alla concorrenza (Margrethe Vestager), ai trasporti (Violeta Bulc) e il vicepresidente con delega al mercato unico digitale (Andrus Andip). L'altro commissario dei liberali è quello alla giustizia, ai consumatori e alla parità di genere (Vera Jourova).

Il ruolo del presidente della commissione

Quanto conta davvero la commissione negli equilibri istituzionali dell'Ue dipende molto dall'attitudine e dal peso politico del suo presidente. Storicamente l'incarico di presidente della commissione è stato ricoperto da 13 persone, dal 1958 (anno di istituzione) ad oggi. Quello che è rimasto in carica più a lungo, plasmando di fatto le prerogative della commissione e del suo vertice, è stato Jacques Delors (Pse), per un totale di 3.666 giorni tra il 1985 e il 1995.

Quello con il mandato più breve, poiché subentrato ad interim al presidente dimissionario in qualità di vice, è stato Manuel Marìn (sempre Pse), per 6 mesi nel 1999.

3 il record di mandati come presidente della commissione. Appartiene a Jacques Delors, seguito dai 2 di Barroso (2004-14) e Hallstein (1958-67).

I socialisti complessivamente hanno guidato la commissione per la metà dei giorni dei popolari. Solo Delors e Roy Jenkins (laburista, 1977-81) hanno svolto mandati con una durata significativa. Oltre al già citato Marín, l'altro presidente del Pse è stato Mansholt, per meno di un anno negli anni '70.

Tolte queste 4 figure, il capo della commissione è sempre stato un liberaldemocratico (anche di centrosinistra, come Romano Prodi), un popolare o una personalità di centrodestra. È dal 1999 che un esponente del Pse non è a capo della commissione.

Rispetto alla nazionalità, le 3 commissioni di Delors (e una di Ortoli, gollista, negli anni '70) rendono la Francia il paese che ha guidato più a lungo l'istituzione (oltre 5.000 giorni totali). Segue il Lussemburgo, stato fondatore e paese d'origine dell'attuale presidente Juncker, con oltre 4.500 giorni. Se il mandato di Juncker durerà come previsto fino a fine ottobre, il Lussemburgo sfiorerà i 4.800 giorni.

2 gli italiani diventati presidenti della commissione Ue: Franco Malfatti (1970-72) e Romano Prodi (1999-2004).

Il mandato di Malfatti durò appena 2 anni. Si dimise nel marzo del '72 per partecipare alle elezioni politiche italiane, che erano state anticipate rispetto alla scadenza naturale. Segno evidente della minore importanza attribuita agli incarichi europei rispetto a quelli nazionali.

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Del resto anche la Germania, paese più grande dell'Unione sia a livello demografico che economico, ha avuto il primo presidente (Walter Hallstein, tra il '58 e il '67), ma da allora non ha un suo cittadino al vertice della commissione. Potrebbe non essere più così dal prossimo novembre, dato che il partito maggiore a livello europeo, il Ppe, ha candidato il tedesco Manfred Weber come presidente.