Lombardia, chi sta gestendo l’emergenza Covid-19 Coronavirus

Nell’affrontare l’emergenza coronavirus le regioni stanno avendo un ruolo molto importante. Cerchiamo di ricostruire quali sono stati gli attori più importanti nel contesto lombardo, la regione che ha sofferto maggiormente questa difficile crisi sanitaria.

L’emergenza è stata gestita in buona parte dalla macchina amministrativa della regione ma l’impulso politico è arrivato in particolare dal presidente Fontana e dall’assessore al welfare Gallera. Due politici in totale continuità con la politica regionale degli ultimi anni.

L’emergenza covid-19 ha inoltre messo in luce il ruolo fondamentale delle regioni nel nostro assetto istituzionale, evidenziandone alcuni limiti tra cui quello della trasparenza. Un problema che nel caso della Lombardia è emerso in particolare nella ricerca di atti ufficiali della regione, come quelli di nomina dell’unità di crisi, che non risultano reperibili sui siti istituzionali.

L’attribuzione delle competenze alle regioni nella fase uno

Dall’inizio dell’emergenza Coronavirus il nostro paese è stato messo alla prova da molti punti di vista. Anche il nostro sistema politico e costituzionale ha vissuto e sta vivendo una prova senza precedenti.

La gestione del potere e i centri di responsabilità sono cambiati con l’evolversi della situazione e continuano a cambiare adesso mano a mano che entriamo nella fase 2. Così come cambia il ruolo dei vari attori coinvolti.  Sul piano nazionale la catena di comando si è sviluppata orizzontalmente coinvolgendo la protezione civile, l’istituto superiore di sanità e vari organi politici attraverso l’istituzione di task force e unità di crisi.

I centri di comando però sono stati distribuiti anche verticalmente riconoscendo un ampio ruolo alle regioni. Questo tuttavia è avvenuto nel contesto di un regionalismo differenziato in cui troppo spesso non sono chiari i limiti tra le competenze regionali e quelle nazionali. Tema che si pone in particolare nelle materie di competenza concorrente tra stato e regioni, come la sanità e la protezione civile. Un problema strutturale che però emerge con ancora più forza in un momento di crisi come quello che stiamo attraversando.

L’attribuzione di un ruolo importante alle regioni non è stata una scelta obbligata. Nei primi giorni dell’emergenza infatti i partiti di centrodestra, ma anche forze di maggioranza come Italia viva, avevano caldeggiato l’ipotesi di nominare un super commissario con poteri straordinari per coordinare l’emergenza su tutto il territorio nazionale. Certo le regioni avevano un ruolo importante già in partenza, essendo loro la gestione della sanità. Ma la scelta, a livello nazionale, è stata quella di non comprimerlo.

Una scelta diventata definitiva quando è stata esclusa l’ipotesi del super commissario, ma che aveva preso le mosse già da alcuni giorni con la nomina dei presidenti di regione quali soggetti attuatori della protezione civile per l’emergenza Covid-19. Una decisione che da un lato ha reso meno chiara la catena di comando, creando incertezza sulle competenze attribuite ai vari soggetti, ma che dall’altro ha sicuramente garantito alle regioni un ampio margine di manovra. Il ruolo di soggetto attuatore infatti permette ai presidenti di regione di agire in deroga alla normativa (Ordinanza del capo della protezione civile 630/2020). In questo modo si è voluto dar spazio a organi, come quelli regionali, più adatti a governare l’emergenza alla luce delle specificità territoriali.

Le figure chiave nella gestione dell’emergenza

Il ruolo più importante durante tutto il corso dell’emergenza è stato ovviamente quello svolto da Attilio Fontana. Sia in qualità di presidente della regione che, a maggior ragione, come soggetto attuatore. Il 16 marzo Fontana, rivendicando anche in questo modo un certo grado di autonomia, ha inoltre deciso di nominare Guido Bertolaso come consulente. Un nome importante, che sicuramente ha inciso a livello mediatico, ma che, almeno da un punto di vista formale, ha ricoperto un ruolo meramente consultivo. Lo stesso Bertolaso in effetti, pur rivendicando il suo contributo nella costruzione dell’ospedale fiera, ha in qualche modo preso le distanze dalla gestione complessiva dell’epidemia nella regione.

Per completare il quadro dei ruoli politici bisogno poi considerate in particolare due assessori. Una posizione certamente importante è stata ricoperta da Pietro Foroni, assessore con delega alla protezione civile, con un radicato percorso nelle amministrazioni locali lombarde come sindaco, presidente della provincia di Lodi e consigliere regionale. Ancora più decisivo è da considerare il ruolo di Giulio Gallera. Assessore regionale alla sanità dal 2016 già con la giunta Maroni, che in precedenza aveva ricoperto anche il ruolo di consigliere regionale oltre che di consigliere comunale e assessore a Milano.

Ai ruoli politici vanno poi affiancati i vertici amministrativi della regione. Si tratta in particolare del segretario generale Antonello Turturiello, del direttore generale al welfare Luigi Cajazzo e del direttore generale della direzione territorio e protezione civile Roberto Laffi.

Ricostruire la catena di comando regionale in un quadro di scarsa trasparenza

Oltre ad attribuire al presidente di regione il ruolo di soggetto attuatore, la protezione civile ha anche chiesto a ciascuna regione di istituire un'unità di crisi e di prevedere la partecipazione del referente sanitario regionale, anello di congiunzione con la struttura nazionale.

In effetti il 12 marzo con un decreto del segretario generale la regione ha formalizzato un'unità di crisi in realtà già operativa da alcuni giorni e una task force. Un provvedimento amministrativo quindi, piuttosto che una delibera di giunta, che tuttavia non risulta reperibile sul sito della regione. Per cercare di superare questo problema ci siamo quindi rivolti direttamente agli uffici dell'amministrazione regionale chiedendo via e-mail sia copia dell'atto sia di sapere chi fosse stato individuato come referente sanitario regionale.

Gli uffici del segretario generale ci hanno in effetti risposto, cosa tutt'altro che scontata e per cui li ringraziamo, inviandoci copia dell'atto in questione. Nell'atto tuttavia non è indicato chi sia il referente sanitario regionale, e la mail non risponde su questo punto. Grazie a questo scambio siamo quindi riusciti a ricostruire la composizione dell'unità di crisi e della task force, ma non a individuare il referente sanitario regionale. Un limite piuttosto importante visto che l'individuazione di questa figura all'interno dell'unità di crisi è una delle poche richieste esplicite fatte dalla protezione civile nazionale al fine di sviluppare un efficace sistema di coordinamento.

Se da un lato diamo atto agli uffici del segretario generale della loro disponibilità, dall'altro dobbiamo sottolineare come un atto di questa importanza dovrebbe poter essere reperito con facilità sui siti istituzionali. Un problema di trasparenza quindi che nel corso di questa ricostruzione è emerso in varie occasioni.

L'unità di crisi regionale lombarda

La prima caratteristica che emerge guardando la composizione dell'unità di crisi della Lombardia riguarda la sua numerosità.

È chiaro che un organo composto da oltre 150 persone non può essere un centro operativo, o quantomeno non può essere la sede in cui vengono prese le decisioni. Nelle altre regioni questo organo di solito non supera le 10 persone. In ogni caso guardano alla sua composizione emerge come i suoi membri appartengano a tre diverse categorie.

La maggior parte dei componenti sono personale interno dell'amministrazione regionale (90) provenienti in particolare dalla direzione generale welfare ma anche dalla direzione generale territorio e protezione civile e da altri dipartimenti regionali.

Sono 49 invece i dipendenti di aziende partecipate della regione. Si tratta in particolare di Aria Spa, azienda con proprietario unico regione Lombardia, in cui sono di recente confluite diverse partecipate della regione, e che tra i suoi compiti svolge quello cruciale di centrale unica di acquisto.

Solo 15 invece i membri che vengono dal mondo della sanità in senso proprio, che si tratti di aziende sanitarie di vario tipo o di istituti di ricerca a carattere scientifico. Tra queste realtà risultano particolarmente rappresentante l'Agenzia di tutela della salute della città metropolitana di Milano, l'ospedale Sacco e l'istituto di ricerca a carattere scientifico Ca' Granda. Quest'ultimo coinvolto insieme alla regione anche nella costruzione dell'ospedale fiera.

Tra questi è inoltre da segnalare la presenza di Alberto Zoli membro, oltre che dell'Unità di crisi regionale, anche del Comitato tecnico-scientifico Covid istituito dalla protezione civile nazionale.

Di queste 154 persone tuttavia il 74,7% svolgono, nelle rispettive organizzazioni, ruoli non dirigenziali. Solo il 25,3% invece svolge incarichi dirigenziali di vertice o meno.

Più che istituire una cabina di regia o un centro di elaborazione di proposte da sottoporre poi agli organi decisionali, l'unità di crisi sembra invece identificare, molto nel dettaglio, all'interno della struttura amministrativa regionale le persone adibite a occuparsi dell'emergenza.

Non a caso vi rientrano il segretario generale con un ruolo di supervisione, il direttore generale welfare come coordinatore e il direttore generale territorio e protezione civile.

Le altre strutture create ad hoc

Con lo stesso atto, oltre all'unità di crisi, è stata istituita anche la task force covid-19 della Lombardia. Un'organizzazione più piccola, composta da 16 persone, istituita direttamente sotto la direzione generale welfare. Una struttura del tutto integrata in questa direzione, anche questa coordinata dal direttore generale Cajazzo e composta da personale per lo più dirigenziale della direzione stessa, oltre che da 4 professionisti del settore sanitario.

Il 7 aprile poi è stato istituito un altro organo sempre nell'alveo della direzione generale welfare: il comitato tecnico scientifico. Una struttura relativamente piccola, 26 componenti, composta in questo caso esclusivamente da persone con competenze medico scientifiche, di cui 4 già membri dell'unità di crisi.

Purtroppo anche in questo caso l'atto istitutivo e di nomina dei componenti non risulta reperibile sui siti istituzionali. Fortunatamente però è stato riportato integralmente da un sito di informazione locale (Lecco news).

La direzione regionale welfare sembra quindi il punto centrale di tutto il sistema. Sotto di essa sono stati istituiti sia la task force che il comitato tecnico scientifico. Il suo direttore generale coordina la task force e l'unità di crisi di cui sono membri diversi altri dirigenti.

Il potere di nomina del presidente della regione

Come abbiamo visto le strutte create ad hoc per la gestione della crisi sanitaria in Lombardia hanno in buona parte ricalcato la gerarchia amministrativa interna della regione. In questo quadro in effetti pare addirittura più rilevante il livello amministrativo piuttosto che quello politico.

Tuttavia se questo è avvenuto non può essere stato altro che per decisione della politica. Va in questa direzione, ad esempio, la scelta della legge regionale di protezione civile di mantenere interna la gestione del servizio e di non affidarlo a un'agenzia regionale, come altre regioni hanno fatto.

È stato inoltre il presidente Fontana, assieme alla giunta e quindi in primo luogo ai due assessori di riferimento, a nominare alla direzione generale territorio e protezione civile Roberto Laffi e alla direzione generale welfare Cajazza. Entrambi infatti ricoprivano incarichi differenti prima dell'elezione di Fontana a presidente della regione.

Senza contare poi i vertici delle aziende sanitarie locali, che in Lombardia prendono il nome di agenzie di tutela della salute (Ats) e di aziende socio sanitarie territoriali (Asst). I direttori generali di queste strutture infatti sono tutti nominati con delibera di giunta e quindi sotto la responsabilità politica del presidente della regione. I direttori amministrativi, sanitari e sociosanitari sono invece nominati a loro volta dai direttori generali. Non si tratta quindi di nomine fatte direttamente dalla giunta regionale, anche se è difficile immaginare che queste avvengano senza che ci sia un qualche tipo di condivisione.

La nomina dei vertici amministrativi è un atto di alta amministrazione e in quanto tale lascia ampi margini di discrezionalità a chi ha il compito di nominare. Tutte le nomine di vertice nelle Ats e nelle Asst sono state fatte a partire da inizio 2019. Dunque Fontana e la sua giunta hanno una responsabilità diretta, nel bene e nel male, nella scelta dei vertici della sanità lombarda.