Come sta andando la fase 2 in parlamento Coronavirus

Dopo una prima fase in cui molta della gestione della pandemia è avvenuta fuori dal parlamento, con la fase 2 è stato deciso di ridare centralità a camera e senato. I 13 decreti legge del governo stanno avendo varie fortune nel parlamento: tra provvedimenti decaduti e accorpati, maxi emendamenti del governo e voti di fiducia.

La discussione è sì tornata in aula, ma con le abituali caratteristiche della trattazione legislativa parlamentare: un governo tuttofare, e un parlamento che, non per scelta sua, rimane a guardare.

Le promesse della fase 2

Come abbiamo più volte raccontato in queste settimane l’amministrazione dell’emergenza sanitaria che ha colpito il nostro paese è stata molto complessa. Tra l’alto numero di attori coinvolti, nazionali e locali, e la mole di provvedimenti adottati, quello che si è delineato è stato un quadro ricco di evoluzioni e snodi importanti. Per molto tempo però il parlamento è apparso essere spettatore di tutto questo.

Il governo ha lungamente assunto un ruolo centrale, soprattutto la presidenza del consiglio. Elementi che hanno fortemente mobilitato sia l'opposizione che l'opinione pubblica, e che hanno portato alla richiesta di un cambio di passo. Con la fase 2 le promesse del presidente del consiglio Giuseppe Conte erano state chiare, e l'auspicio era quello di un maggiore e migliore coinvolgimento dell'aula.

Nella fase 1 non c'è stata alcuna possibilità di un passaggio preventivo dal Parlamento, considerata l'estrema urgenza di intervenire per salvare le vite. In questa fase avremo maggiore agio di coinvolgere il Parlamento

- Giuseppe Conte, intervista al Corriere della sera del 10 maggio 2020

I provvedimenti

Da quando è stato dichiarato lo stato d'emergenza il governo Conte II ha deliberato 13 decreti legge. Solo su questo elemento non sono mancante le polemiche, visto l'alto rischio di avere un'agenda dei lavori piena di provvedimenti in scadenza.

13 decreti legge deliberati per affrontare l'emergenza Coronavirus.

Infatti dopo la conversione in legge del primo decreto Covid, a inizio marzo, si sono iniziati a sovrapporre una serie di provvedimenti. Un problema non da poco considerando che stiamo parlando di atti che necessitano di tempi rapidi di conversione.

I decreti legge hanno effetto immediato, ma devono poi essere convertiti in legge dal parlamento entro 60 giorni. Se ciò non avviene, perdono efficacia sin dall’inizio. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

Non a caso sono già 3 i decreti legge che sono decaduti dall'inizio dello stato d'emergenza, venendo poi assorbiti da un altro provvedimento. Parliamo nello specifico dei decreti:

• 9 del 2020, sostegno a imprese e famiglie;
• 11 del 2020, sulla giustizia;
• 14 del 2020, sul servizio sanitario nazionale.

In mancanza di tempo per trattarli a pieno, i provvedimenti sono quindi confluiti nel più corposo decreto Cura Italia. Oltre al decreto lockdown, già convertito in legge, attualmente ci sono altri 7 decreti in discussione collegati all'emergenza coronavirus. A questi bisogna poi aggiungere il decreto per le varie tornate elettorali del 2020.

Dei 7 provvedimenti ancora in discussione, 2 sono stati approvati già in un ramo: il decreto liquidità e quello sullo svolgimento dell'anno scolastico. Altri 5 invece necessitano ancora della doppia approvazione dell'aula:

• decreto intercettazione e contact tracing, scadenza il 29 giugno 2020;
• decreto scarcerazioni, scadenza il 9 luglio 2020;
• decreto studi epidemiologici e statistici, scadenza il 9 luglio 2020;
• decreto riapertura, scadenza il 15 luglio 2020;
• decreto rilancio, scadenza il 18 luglio 2020.

Maxi emendamenti e voti di fiducia

La promessa del governo è stata quella di ridare centralità al parlamento nella discussione dei provvedimenti. Ritornare quindi agli standard del dibattito parlamentare, evitando un eccessivo ricorso ai decreti del presidente del consiglio (i famosi Dpcm).

Questo anche in seguito all'approvazione di due emendamenti al decreto lockdown, presentati da Ceccanti (Pd) e De Filippo (Italia Viva), per la parlamentarizzazione dei Dpcm. La previsione quindi che il presidente del consiglio, o un ministro da lui delegato, illustri preventivamente i provvedimenti alle camere, al fine di tenere conto di eventuali suggerimenti.

Approvato emendamento per la parlamentarizzazione dei Dpcm.

Come abbiamo però avuto modo di raccontare nel nostro report sui primi 2 anni della XVIII legislatura, da anni ormai il parlamento italiano appare sospeso.

Leggi l'analisi sui primi 2 anni della XVIII legislatura
"Il parlamento sospeso"

Sospeso ed in balia di eventi, e soprattutto attori, esterni. Parliamo nello specifico del governo, che ormai da tempo monopolizza l'attività del parlamento. Lo fa sia attraverso l'abuso dei decreti legge per legiferare, ma questo non è il caso, ma anche con il ricorrente utilizzo dei maxi emendamenti e dei voti di fiducia.

80% dei decreti Covid19 che sono passati per almeno un voto hanno necessitato della fiducia.

Attualmente dei 13 decreti presentati, 5 sono quelli che sono passati per almeno un'approvazione dell'aula. L'80% di essi ha usufruito di almeno un voto di fiducia. Tra questi il decreto cura Italia, per cui i voti di fiducia sono stati 2: uno alla camera e uno al senato.

Come noto i voti di fiducia nascono per ricompattare la maggioranza in situazioni eccezionali, ma vengono sempre più utilizzati per velocizzare il dibattito e assicurare l’approvazione di proposte molto discusse. Vai a "Che cosa sono i voti di fiducia"

L'eccessivo utilizzo della fiducia in questo frangente sembra essere quasi necessario vista la mole di provvedimenti da approvare in tempi rapidi. Ma un calendario pieno di provvedimenti, non giustifica certo un abuso dello strumento così ricorrente. Ad oggi gli altri voti di fiducia sono avuti sul decreto lockdown, sul decreto liquidità e sul decreto scuola.

A questa dinamica più che consolidata se ne aggiunge un'altra altrettanto preoccupante. Stiamo parlando dei maxi-emendamenti. Spesso durante trattazioni particolarmente convulse il governo può decidere, dopo la discussione dei parlamentari in commissione e aula, di presentare un maxi emendamento che sostituisca interamente il testo lavorato. Questo generalmente include tutte le modifiche avanzate dall'aula, ma fondamentalmente rimette mano con un colpo solo a tutto il testo.

2 su 5 dei decreti Covid19 che sono passati per almeno un'approvazione, lo hanno fatto con maxi-emendamento e fiducia.

Sul maxi emendamento poi può essere messa la fiducia. Questo di fatto limita tutto l'eventuale dibattito sulle modifiche ad un unico momento. Momento di discussione per di più strozzato dalla possibilità che l'esecutivo metta la fiducia sul testo. In quest'emergenza è successo già 2 volte: sul Cura Italia (con ben 2 voti di fiducia) e sul decreto scuola.

Ri-dare centralità ad un parlamento non centrale

Il tentativo di tornare alle abituali dinamiche dell'aula, non è garanzia di un maggiore coinvolgimento del parlamento. Da tempo infatti la produzione legislativa avviene in modi emergenziali, con decreti, voti di fiducia e maxi emendamenti.

L'attuale protagonismo del governo, anche nella fase 2, potrebbe essere accettato visto il periodo straordinario che stiamo vivendo. Rappresenta però un elemento ricorrente della nostra politica, una costante da diverse legislature. Difficile quindi promettere la centralità del parlamento, se questa sembra essere compromessa da tempo.

Difficile promettere una centralità del parlamento, se questa è compromessa da tempo.

Sono ancora 7 i provvedimenti in discussione, di cui 5 quelli che necessitano della doppia approvazione del parlamento. Da qui a metà luglio questi provvedimenti andranno in scadenza, e quindi è immaginabile che quanto visto fino ad ora continui nelle prossime settimane. Questo anche perché è evidente che l'evoluzione della crisi porterà con sé la necessità di ulteriori provvedimenti.

Come dichiarato proprio in questi giorni dal presidente della camera Roberto Fico, dopo l'approvazione del decreto liquidità, il ruolo dei parlamentari può essere centrale nel migliorare i provvedimenti deliberati dal governo. Decreto liquidità che infatti non è stato approvato con l'utilizzo di un maxi emendamento.

È decisivo il ruolo del Parlamento nella conversione dei decreti, che vengono integrati e trasformati grazie alla qualità del lavoro di analisi, approfondimento e infine sintesi tra le diverse posizioni. Se anche i dati di questa legislatura hanno evidenziato questa capacità del Parlamento di trasformare il contenuto dei decreti, nell'esame del dl Liquidità questa caratteristica è stata ancora più marcata: ben 228 emendamenti approvati in commissione, 116 della maggioranza, 91 dell'opposizione e 21 dei relatori.

- Roberto Fico, presidente della camera, 27 maggio 2020

Per quanto si cerchi quindi di dare il giusto ruolo al parlamento, è evidente che siamo in presenza di problemi strutturali. L'abitudine consolidata di abusare del regolamento per legiferare in maniera emergenziale, anche nella normalità, ha contribuito a fortemente distorcere gli standard della produzione normativa. Un cambio di passo sembra necessario, non solo in questa fase, ma più in generale nel concepire l'istituzione stessa.

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