Come variano spese e servizi dei comuni per la funzione amministrativa Finanza locale

I comuni sono l’istituzione più prossima ai cittadini e la prima a erogare loro una serie di servizi essenziali nella vita quotidiana. Le funzioni fondamentali di questi enti sono definite dalla legge 42/2009 e toccano numerosi ambiti che riguardano la vita di tutti i giorni. Parliamo dei compiti legati alla polizia locale, ai servizi di istruzione pubblica, alla viabilità e ai trasporti, alla gestione del territorio e dell’ambiente (in particolare dei rifiuti), ai servizi sociali e di asilo nido.

Tra le funzioni fondamentali, quella amministrativa.

La funzione di amministrazione, gestione e controllo comprende tutte quelle attività necessarie per il funzionamento dell’ente. Come gli organi istituzionali, la segreteria generale e la gestione economico finanziaria dell’ente. Include inoltre diversi uffici che offrono ai cittadini e al territorio servizi amministrativi fondamentali. Dall’ufficio di gestione delle entrate tributarie e dei servizi fiscali, a quello tecnico, che programma le opere pubbliche e si occupa della progettazione e manutenzione del patrimonio comunale. Infine, l’ufficio elettorale e l’ufficio anagrafe, che offrono una particolare varietà di servizi alla popolazione. Dal rilascio di certificazioni relative allo stato civile alla mappatura dei flussi migratori sul territorio.

Gli enti necessitano di adeguate risorse per finanziare i servizi obbligatori, tra cui quelli amministrativi appena citati. Per comprendere la portata di tali risorse, il sistema di federalismo fiscale attraverso Sose definisce un fabbisogno standard per ognuna delle funzioni fondamentali. Cioè indicatori che stimano il fabbisogno finanziario necessario ai comuni per offrire i servizi previsti da ogni funzione.

Per ogni funzione viene elaborato un fabbisogno finanziario, che determina il riparto delle risorse disponibili tra i comuni. Vai a "Cosa sono i fabbisogni standard"

Una volta definito il fabbisogno è possibile calcolare la spesa standard, ovvero la stima di quanto ciascun ente dovrebbe spendere in base alle sue caratteristiche demografiche, morfologiche, e socio-economiche e in base al livello dei servizi offerti.

Abbiamo innanzitutto analizzato quali di queste caratteristiche concorrono a definire la spesa standard per la funzione amministrazione, in che misura e come variano a seconda della popolosità dei territori. Dopodiché abbiamo confrontato la spesa standard con la spesa storica, per capire quanti e quali comuni spendano per la funzione amministrativa (spesa storica) più o meno di quanto stimato da Sose (spesa standard). Infine, abbiamo messo in relazione il livello di spesa degli enti per la funzione amministrativa con il livello dei servizi amministrativi offerti, nei comuni maggiormente abitati del paese. Per avere un quadro più completo della questione, non solo su quanto i comuni spendono per questa funzione, ma anche sull’offerta di servizi che riescono a garantire ai cittadini attraverso tale spesa.

Cosa determina la spesa standard per la funzione amministrativa

Per calcolare il fabbisogno standard della funzione amministrazione, così come quello delle altre funzioni, Sose raccoglie numerosi dati e informazioni. Sia attraverso i questionari Sose-Ifel, che ogni anno i comuni delle regioni a statuto ordinario sono tenuti a compilare. Sia da fonti ufficiali quali Istat, Protezione civile, Agenzia delle entrate e Mef (ministero dell’economia e finanze).

È importante che i comuni compilino correttamente i questionari Sose-Ifel, per vedersi riconosciuto un fabbisogno standard adeguato.

Tra gli indicatori più rilevanti per la funzione amministrazione è da evidenziare innanzitutto la popolazione comunale che, come ci si può aspettare, influenza più di altri fattori la domanda di servizi amministrativi (più sono i cittadini, maggiore la richiesta di servizi). Particolarmente impattanti anche la quota di popolazione oltre i 65 anni, il numero totale delle unità immobiliari complessive presenti sul territorio e gli addetti impiegati nei servizi di alloggio e ristorazione.

Una volta raccolti dati e informazioni relativi a questi e ad altri aspetti demografici, morfologici e socio-economici rilevanti, Sose definisce il fabbisogno standard per la funzione amministrativa, per ciascun comune delle Rso. Il fabbisogno viene poi applicato alla spesa storica dell’ente e ciò che ne risulta è la spesa standard. Cioè quanti soldi ogni territorio dovrebbe spendere per erogare i servizi amministrativi, in base alle sue caratteristiche.

Abbiamo analizzato, attraverso i dati pubblicati dalla piattaforma OpenCivitas, quanto pesa economicamente ciascuna variabile nella definizione della spesa standard stimata per la funzione amministrativa. In particolare, quali sono positive e aumentano la spesa stimata e quali sono negative e la diminuiscono; e in che modo queste componenti cambiano a seconda della popolosità del territorio considerato.

Il primo elemento da notare è il rapporto direttamente proporzionale tra aumento della popolazione residente e calo della spesa standard per la funzione amministrazione.

Sui piccoli comuni pesano le diseconomie di scala.

Un comune, anche se piccolo e con pochi abitanti, deve comunque farsi carico di tutti quei servizi legati alla funzione amministrazione che abbiamo visto in precedenza. Dall’ufficio anagrafe alla gestione di imposte e tributi. Questo chiaramente comporta da parte dell’amministrazione uno sforzo maggiore in termini economici. Tale disequilibrio prende il nome di diseconomie di scala e viene considerato determinante nello stabilire il livello di spesa standard dei comuni più piccoli. In particolare, come emerge dal grafico, parliamo di territori che hanno meno di 1.000 residenti, cioè le fasce “Meno di 500 abitanti” e “Tra i 500 e i 999 abitanti”. Oltre alle diseconomie di scala, le determinanti che pesano maggiormente sugli enti più piccoli sono quelle relative agli immobili e alla superficie del comune.

Riguardo i territori più abitati, invece, in particolare quelli appartenenti alle ultime due fasce di popolazione, la determinante più incisiva risulta essere la popolazione sopra i 65 anni. Allo stesso modo delle diseconomie di scala ma in senso opposto, questa variabile aumenta di valore man mano che aumenta il numero di abitanti. Lo stesso andamento lo segue anche la variabile sugli addetti dei servizi di alloggio e ristorazione.

Un confronto tra le due tipologie di spesa

Abbiamo visto come varia la spesa standard per amministrazione tra gruppi di comuni che si differenziano per numero di residenti. A questo punto è interessante provare anche a confrontare internamente i comuni simili tra loro e, per farlo, è utile considerare per ciascuno la spesa standard da un lato e la spesa storica dall'altro. Come abbiamo già avuto modo di spiegare in un precedente articolo, il confronto tra questi due indicatori ci aiuta infatti a capire quanto spende per i servizi amministrativi un ente locale (spesa storica) rispetto a quelli simili per caratteristiche demografiche e territoriali (spesa standard).

Se la spesa storica è superiore alla spesa standard significa che la spesa sostenuta da un ente locale è maggiore di quanto stimato in base alle caratteristiche territoriali e socio-demografiche del contesto in cui il comune agisce. Mentre se la spesa storica è inferiore alla spesa standard può essere per varie ragioni. Se l’ente spende meno infatti, potrebbe significare una maggiore efficenza nell'offerta di quei servizi, o una scelta di destinare maggiori risorse ad altre funzioni, o ancora una reale mancanza delle risorse necessarie per incrementare la propria spesa e quindi garantire un livello di servizi adeguato.

Sono 3.827 i comuni che hanno una spesa storica per amministrazione inferiore a quella standard. Mentre nei restanti 2.800 la spesa storica in questo comparto supera quella standard.

52% dei comuni del sud Italia hanno una spesa storica per amministrazione superiore a quella standard.

Il mezzogiorno è l'unica macroarea dove si verifica questa condizione per oltre la metà degli enti. Da sottolineare che una spesa storica superiore a quella standard non va considerata automaticamente uno spreco di risorse. Può essere infatti il frutto di una scelta amministrativa compiuta in favore di una funzione con l'obiettivo di offrire maggiori servizi ai suoi cittadini, rispetto allo standard definito. Per approfondire questo aspetto è dunque necessario introdurre un altro indicatore usato da Sose, quello legato al livello dei servizi.

Come varia il livello di spesa rispetto ai servizi offerti

Un modo per verificare tale questione, comune per comune, consiste nell'analisi delle performance effettuata da Sose, che affida un punteggio da 1 a 10 al livello di spesa da un lato e al livello di servizi dall'altro. Il primo riflette quanto la spesa storica sia superiore o inferiore alla spesa standard, il secondo quanti e quali servizi quell'ente offre in più o in meno rispetto ai comuni nella stessa fascia di popolazione.

Per la funzione amministrativa si parla di Lep impliciti.

Nel caso della funzione amministrativa va specificata una particolarità rispetto alle altre. Come abbiamo visto in precedenza infatti, questa prevede che tutti i comuni eroghino necessariamente i servizi in essa compresi, dall’ufficio elettorale a quello di anagrafe e altri. Per questo motivo si parla di livelli essenziali delle prestazioni impliciti. E dunque, per valutare se l’offerta di servizi amministrativi di un comune sia superiore o inferiore rispetto alla media, si considerano quei servizi in più che l’amministrazione svolge trasversalmente negli ambiti di altre funzioni (trasporti, polizia locale, ..).

I Lep sono i livelli essenziali delle prestazioni e dei servizi che devono essere garantiti in modo uniforme sull’intero territorio nazionale. Vai a "Che cosa sono i Lep, livelli essenziali delle prestazioni"

Milano, Firenze e Verona registrano le performance migliori tra le città considerate. Dal momento che presentano una spesa storica inferiore a quella standard (nel caso di Milano parliamo di oltre 40 milioni di euro di differenza) e un livello di servizi più alto della media. Anche Venezia si distingue in questo senso, ma in modo meno incisivo, con una spesa storica inferiore di 2 milioni circa rispetto alla spesa standard.

€168 mln circa, la differenza tra spesa storica e spesa standard per amministrazione nel comune di Roma, nel 2017.

Altra condizione quella di Torino, Roma e Bologna, che offrono sì un livello di servizi superiore alla media, ma spendendo più risorse (spesa storica) rispetto a quelle stimate (spesa standard).

Solo Bari e Napoli offrono meno servizi della media.

Infine, Bari è l’unico tra i 10 comuni più popolosi ad avere sia una spesa storica inferiore alla spesa standard (di oltre 5 milioni di euro), che un livello di servizi più basso della media. Posizione simile a quella di Genova, con la differenza che il capoluogo ligure offre servizi a un livello in linea con la media. Mentre Napoli, speculare rispetto al capoluogo pugliese, spende per la funzione amministrazione più di quanto stimato in base alle sue caratteristiche, ma nonostante ciò offre meno servizi rispetto agli altri comuni nella sua fascia di popolazione.

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I contenuti della rubrica sul federalismo fiscale sono realizzati nell'ambito della collaborazione tra openpolis e la società pubblica Sose, che è la fonte dei dati utilizzati. Si tratta di dati pubblici che openpolis ha raccolto, elaborato e che mette qui a disposizione. Possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto credits: pagina Facebook del comune di Milano