Comuni commissariati, quando la politica chiede il cambio Enti locali

I provvedimenti con cui il presidente della repubblica, su proposta del ministro dell’interno, dispone di sciogliere un consiglio comunale sono un indice indiretto dell’efficienza delle amministrazioni locali. Quando ciò avviene gli organi di rappresentanza democratica vengono sospesi, ed entrano in gioco i commissari straordinari, prefetti mandati dal ministero dell’interno a riempire il vuoto creato.

170 comuni all’anno commissariati dal 2001 al 2017

In Italia un comune può essere commissariato per 4 motivi:

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Fuori dal comune 2018.

• persistenti violazioni di legge (art. 141 del Tuel);
• la mancata approvazione del bilancio (art. 141 del Tuel);
• il mancato funzionamento degli organi (possibilità che può riguardare o il sindaco con dimissioni, decadenza, sfiducia e decesso o i consiglieri con dimissioni di massa o impossibilità di surroga);
• per persistenti e influenti infiltrazioni della criminalità organizzata.

A queste possibilità, che riguardano l’attività e il funzionamento delle istituzioni locali, se ne aggiungono altre che invece riguardano il funzionamento delle elezioni. Commissari possono infatti essere chiamati a operare in un comune quando non vengono presentate liste elettorali, quando non viene raggiunto il quorum alle elezioni, o quando la tornata elettorale viene annullata per irregolarità. Quando, in pratica, gli organi di rappresentanza locale non vengono formati.

I mali che affliggono i comuni italiani

In un modo o nell’altro i commissariamenti, cioè l’intervento dell’apparato pubblico nelle abituali dinamiche di rappresentanza democratica, sono quindi uno strumento per valutare lo stato di salute delle istituzioni locali. Analizzando i dati di questa materia è possibile far emergere alcuni dei mali che affliggono i comuni del nostro paese: dalle infiltrazioni mafiose ai pluri commissariamenti passando per l’incapacità di svolgere regolarmente elezioni democratiche. Ma ogni numero, e ogni commissariamento, è una storia a sé.

Il comune di San Luca, città calabrese in provincia di Reggio Calabria, è senza sindaco da 1.963 giorni, cioè dal 17 maggio del 2013, giorno in cui il consiglio è stato sciolto per ingerenze della criminalità organizzata. Dopo la proroga del commissariamento nel 2014, per 3 tornate elettorali consecutive, ultima in ordine di tempo le amministrative 2018, non sono state presentate liste elettorali. La difficoltà che appare emergere in determinati comuni è proprio quella di ristabilire il funzionamento abituale dei processi democratici di rappresentanza. Dei 99 comuni attualmente commissariati, 4 lo sono perché per ben 2 volte di fila non si è riuscito a svolgere regolarmente un’elezione. Insieme a San Luca abbiamo infatti Austis e Magomadas in Sardegna, e Rodero in Lombardia.

Il comune di San Luca (Reggio Calabria) è senza sindaco da quasi 2.000 giorni.

Incapacità di “curare” le istituzioni che può voler dire sia non riuscire a svolgere un’elezione, sia ciclicamente ricadere in difetto, trovandosi commissariati dal ministero interno varie volte in pochi anni. I consigli comunali di Bova Marina e Platì, entrambi in provincia di Reggio Calabria ed attualmente commissariati per ingerenze della criminalità organizzata, sono stati sciolti già 3 volte dal 2011 ad oggi.

 

Quanti comuni vengono commissariati all’anno

Dal 2001 al 2017 una media di 170 comuni sono stati commissariati ogni anno, circa il 2% dei quasi 8.000 comuni italiani.
Una costante che inevitabilmente segue gli avvenimenti politici nazionali, e una breve storia recente del nostro paese ne è una conferma.

Con l’arrivo del governo tecnico guidato da Mario Monti i commissariamenti sono aumentati del 26%, passando dai 169 del 2011 ai 213 del 2013. Un numero che da molti è stato spiegato anche con la presenza di Annamaria Cancellieri alla guida del Viminale, un ex prefetto e quindi più vicino alle istanze delle prefetture. I numeri poi con l’inizio della XVII sono iniziati a scendere: nel 2014 (primo anno pieno della legislatura) è stato registrato il dato più basso di comuni commissariati tra gli anni presi in esame. Nei successivi tre anni (2015, 2016, 2017) i numeri sono cresciuti, ma rimasti comunque ampiamente sotto la media degli anni precedenti.

Con il passaggio tra la XVII e XVIII legislatura però le cose sono fortemente mutate. I primi 8 mesi del 2018 sono stati infatti particolarmente ricchi di provvedimenti per lo scioglimento di consigli comunali, caratterizzando in questo senso sia la gestione Minniti che quella Salvini al Viminale.

L'inizio del 2018 ha fatto registrare un numero elevato di commissariamenti.

Da gennaio ad agosto 2018 sono stati sciolti 119 consigli comunali, circa 15 al mese. A questa media l’anno in corso è destinato a registrare uno tra i dati più alti dal 2001 ad oggi.

 

 

Dove vengono sciolti i comuni in Italia

Se il fenomeno ha caratterizzato la storia recente del nostro paese in maniera costante, la stessa uniformità di dispersione non si può dire per le regioni che sono state coinvolte. Oltre il 50% dei commissariamenti dal 2001 ad oggi hanno riguardato comuni del sud Italia, un dato che nel 2017 si è persino spinto oltre il 60%. Regione più coinvolta è stata la Campania con 533 commissariamenti, il 18,70% dei provvedimenti registrati. Molto distanziate le altre regioni che guidano la classifica: Lombardia con 378 provvedimenti (il 13,26% del totale), la Calabria con 355 (12,45%), Puglia con 267 (9,37%), Piemonte con 255 (8,94%) e Lazio con 231 (8,10%).

I comuni vengono sciolti in tutto il paese, ma l'incidenze del fenomeno nelle regioni del sud è maggiore.

Al livello di macro aree le considerazioni da fare sono varie. La prima è che i comuni del centro Italia, numericamente di meno, sono stati storicamente meno coinvolti dal fenomeno, rappresentando in media il 13% dei commissariamenti annui. Più alte invece le percentuali del nord e del sud Italia, incluse le isole. Significativo sotto quest’aspetto il fatto che dal 2010 ad oggi i dati del nord Italia siano in crescita, segnando, almeno dal punto di vista generale, un leggero cambio di tendenza. Tra il 2001 e il 2009 l’incidenza dei comuni del nord sul fenomeno (percentuale di comuni del nord sul totale di quelli coinvolti) era in media del 31,21%, dal 2010 ad oggi la percentuale è salita al 35%. Di riflesso l’incidenza dei comuni del sud e isole è passata dal 56% al 51%. Cambiamenti non determinanti, ma che rappresentano comunque una novità nazionale da segnalare.

La grande differenza territoriale però riguarda l’incidenza del fenomeno all’interno delle singole regioni. In media la percentuale di comuni italiani coinvolti dal fenomeno anno dopo anno è stata intorno al 2%, nelle regioni del sud il dato è stato 3 volte tanto. Nel 2017 il 6,98% dei comuni pugliesi è stato commissariato, il 6,44% di quelli calabresi e il 5,82% di quelli campani. Molto più bassa la percentuale per le altre regioni maggiormente coinvolte dal fenomeno: Lazio (2,91%), Lombardia (1,12%) e Piemonte (0,67%). Questo vuol dire che se da un lato in tutt’Italia vengono sciolti consigli comunali, l’incidenza del fenomeno nelle regioni del meridione è molto superiore.

I comuni ricorrenti

Altro tema che differenzia molto le città del nord e del sud è quello delle ricorrenze. Il commissariamento di per sé non deve rappresentare un indicatore di mal governo o mala gestione. Il problema è quando nel giro di pochi anni i provvedimenti, o le proroghe, nei confronti di un singolo comune sono numerosi.

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Fuori dal comune 2018.

Tra il 2011 e il 2017 133 comuni sono stati commissariati più di una volta, ed oltre il 70% di essi sono al sud. Quest’ennesimo dato ci racconta proprio delle difficoltà di alcuni territori di uscire in maniera sana da provvedimenti di scioglimento, rimanendo spesso incastrati in anni di gestione straordinaria dei prefetti. Trentasei dei 133 comuni in questione sono in Campania, il 27% del totale e soprattutto il 6,55% dei comuni regionali. Ventisette invece i comuni calabresi e 24 quelli pugliesi.

Circoscrivendo ancora di più l’analisi, per un gruppo di 17 comuni i commissariamenti dal 2011 sono stati 3 o più, includendo anche le proroghe. In cima alla classifica con 5 provvedimenti troviamo la già menzionata Bova Marina con 4 commissariamenti (di cui 2 per ingerenze della criminalità organizzata) e una proroga. A seguire con 4 provvedimenti: Gioia Tauro (2 commissariamenti e 2 proroghe), Marano di Napoli (3 commissariamenti e 1 proroga), Nardodipace (2 commissariamenti e 2 proroghe), Platì (3 commissariamenti e 1 proroghe) e Quarto (4 commissariamenti).

17 comuni sono stati commissariati in almeno 3 diverse occasioni dal 2011 ad oggi.

Dei 17 comuni in questione, 11 sono in Campania, 4 in Calabria 1 in Puglia e 1 in Piemonte. L’unico comune non del sud che rientra in questa particolare graduatoria è Leini, in provincia di Torino. Commissariato inizialmente nel febbraio 2012 per impossibilità di surroga, a marzo dello stesso anno, a seguito di ulteriori accertamenti, sono emersi condizionamenti da parte della criminalità organizzata sull’istituzione locale. Lo scioglimento del consiglio comunale per mafia, inizialmente fissato a 18 mesi, è stato poi prorogato nell’agosto del 2013 per ulteriori 6 mesi. Come se non bastasse tutti i comuni in questione tranne 3 (Maddaloni, Melito di Napoli e Oria) hanno almeno un commissariamento per ingerenze della criminalità organizzata.

Perché i comuni vengono commissariati

Le dimissioni della maggioranza dei consiglieri comunali sono stati il principale motivo dietro allo scioglimento dei comuni in Italia dal 2001 al 2017, il 48,42% dei provvedimenti, e di gran lunga la causa più ricorrente. Per il resto delle cause i numeri e le percentuali sono molto più basse, e hanno seguito nel corso del tempo un trend relativamente stabile. Negli ultimi anni però abbiamo registrato una notevole crescita di comuni commissariati per incapacità di approvare il bilancio e infiltrazioni della criminalità organizzata.

In media i comuni sciolti per incapacità di approvare il bilancio sono stati 6 all’anno, ma dal 2016 ad oggi i numeri sono stabilmente in doppia cifra: 10 nel 2016, 16 nel 2017 e già 12 nei primi 8 mesi del 2018. In neanche 3 anni sono stati registrati il 31,40% dei casi dal 2001 ad oggi. L’incidenza della fattispecie sul fenomeno è ora evidente, considerando che per la prima volta sia nel 2016 che nel 2017 i commissariamenti per incapacità di approvare il bilancio hanno superato il 10% dei casi annuali.

I commissariamenti per mafia

Ancora più significativa la crescita di comuni commissariati per mafia. Dal 2001 al 2016 hanno rappresentato generalmente circa il 6% dei provvedimenti annui. Nel 2017 sono stati il 14,19%, e nel 2018 sono saliti al 15,97% dei commissariamenti. Mai dal 2001 ad oggi l’incidenza dei commissariamenti per mafia è stata così alta sul totale dei decreti.

Nel 2017 e 2018 si è registrato un numero record di commissariamenti per mafia.

L’ultimo anno di gestione Minniti (governo Gentiloni), ha registrato infatti una crescita considerevole dei commissariamenti per mafia. L’aumento del 162,50% tra il 2016 e il 2017, è poi proseguito nei primi 8 mesi del 2018, con il passaggio di consegne al governo Conte e la gestione Salvini. Da gennaio ad agosto di quest’anno i comuni sciolti per mafia sono stati 19, terzo dato più alto dal 2001 ad oggi, dopo i 24 casi del 2012 e i 21 del 2017.

Storicamente il fenomeno ha principalmente riguardato le regioni del sud Italia, ed in particolare 3: Campania, Calabria e Sicilia. Ciò detto negli ultimi anni abbiamo testimoniato una crescita del fenomeno anche altrove. Tra il 2001 e il 2009 i comuni al nord sciolti per mafia sono stati zero, dal 2010 al 2017 sono stati 6. Una cambiamento che, per quanto minimo, dimostra l’inizio di una nuova fase, che vede la criminalità organizzata protagonista anche nelle regioni del settentrione. Un elemento emerso anche nella relazione dell’allora ministro Minniti al parlamento a marzo di quest’anno.

D'altra parte le indagini giudiziarie hanno accertato la delocalizzazione/colonizzazione mafiosa, confermando la presenza invasiva della criminalità organizzata nel nord Italia, caratterizzata da una penetrante capacità di infiltrazione, soprattutto della 'ndrangheta, nell'economia legale di comuni anche di piccole e medie dimensioni

- Relazione Minniti sui comuni sciolti per Mafia - marzo 2018

Un’analisi per macro aree ci aiuta ancora di più a capire quanto sottolineato da Minniti. Se fino al 2012 l’apporto del resto d’Italia è stato vicino allo zero, dal 2012 in poi le cose sono andate diversamente. Il 2017 ha infatti registrato la percentuale più alta di commissariamenti per mafia al di fuori di Calabria, Sicilia e Campania, arrivando al 14,29% del totale. Oltre a una crescita del fenomeno in Puglia infatti, possiamo notare come i provvedimenti nel resto del paese da inesistenti, stiano diventando gradualmente una variabile presente.

I comuni pluri commissariati per mafia

Grazie al lavoro di Avviso Pubblico è possibile entrare un po' meglio nei dati dei comuni sciolti per ingerenze della criminalità organizzata. Dal 1991 ad oggi 59 comuni sono stati sciolti per mafia più di una volta: 24 di essi si trovano in Campania, 24 in Calabria e 11 in Sicilia. Tra questi, abbiamo 16 casi in cui i commissariamenti per ingerenza della criminalità organizzata sono stati 3: 6 si trovano in provincia di Reggio Calabria, 4 di Caserta, 2 di Napoli, 2 di Vibo Valentia, 1 in provincia di Catanzaro e 1 di Palermo.

59 comuni italiani sono stati sciolti per mafia più di una volta.

Ovviamente anche qui le differenze tra i 16 comuni in questione sono molte, tra provvedimenti che sono stati successivamente annullati e proroghe che ne hanno esteso la durata. Tre comuni però meritano particolare attenzione. Il comune di Casapesenna (Caserta) è stata commissariato per mafia per la prima volta nel 1991.

I pluri commissariamenti per mafia rendono evidente quanto sia complicato per alcuni territori uscire da situazioni di mala gestione e mala politica.

Il secondo commissariamento del 1996, ha subito due diverse proroghe: la prima ha prolungato il mandato dei commissari da 12 a 18 mesi, il secondo ha esteso il provvedimento al limite massimo dei 24 mesi. Infine il commissariamento del 2012, ha subito una proroga di 6 mesi nell’agosto dell’anno successivo. Roccaforte del Greco (Reggio Calabria) ha subito una successiva proroga per ognuno dei commissariamenti per mafia che ha ricevuto: nel 1996, 2003 e 2011. Destino analogo a quello di San Ferdinando (Reggio Calabria) con 3 commissariamenti (nel 1992, 2009 e 2014) e 3 diverse proroghe (1994, 2010 e 2016).
Tra scioglimenti e proroghe quindi, i 3 comuni sono stati sanzionati in 6 diverse occasioni per ingerenze ed influenze della criminalità organizzata sull’amministrazione.

 

Le città record con 3 provvedimenti per mafia dal 1991 ad oggi

Comune	nel	proroghe
Casapesenna (Ce)	1991, 1996, 2012	3
Roccaforte del Greco (Rc)	1996, 2003, 2011	3
S. Ferdinando (Rc)	1992, 2009, 2014	3
Casal di Principe (Ce)	1991, 1996, 2012	2
Gioia Tauro (Rc)	1993, 2008, 2017	2
Grazzanise (Ce)	1992, 1998, 2013	2
Melito di Porto Salvo (Rc)	1991, 1996, 2013	2
Misilmeri (Pa)	1992, 2003, 2012	2
Nicotera (Vv)	2005, 2010, 2016	2
Platì (Rc)	2006, 2012, 2018	2
Taurianova (Rc)	1991, 2009, 2013	2
Briatico (Vv)	2003, 2012, 2018	1
Marano di Napoli (Na)	1991, 2004 (annullato), 2016	1
S. Cipriano D'Aversa (Ce)	1992 , 2008 (annullato), 2012	1
Lamezia Terme (Cz)	1991, 2002, 2017	-
S. Gennaro Vesuviano (Na)	2001, 2006 (annullato), 2018	-

dati Avviso Pubblico

Cosa ci raccontano tutti questi numeri

È chiaro che il problema dei comuni commissariati ha molte sfaccettature, e non tutti i comuni che sono stati destinatari di questa tipologia di provvedimento possono essere accomunati. Appare evidente però che l'unico modo per profilare la natura stessa di questo problema, è un monitoraggio costante e approfondito della materia.

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Fuori dal comune 2018.

Far emergere ricorrenze e trend, è infatti un primo mezzo per sollevare le questioni che bisogna in qualche modo affrontare. Come si spiega il fatto che la maggior parte dei commissariamenti per mafia vengano preceduti da provvedimenti di scioglimento per il mancato funzionamento degli organi di rappresentanza (dimissioni dei consiglieri, del sindaco, ecc.)? Può essere così determinante il ruolo di un governo nel numero di comuni sciolti per mafia all'anno? E ancora, com'è possibile che uno stesso comune non riesca in due tornate consecutive a portare regolarmente a termine un'elezione o per la mancanza di liste elettorali o per quorum non raggiunte?

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Bisogna iniziare a guardare al giorno dopo, interrogandoci sullo stato di salute dei comuni una volta concluso il periodo di commissariamento, cercando di capire se e come i problemi che erano emersi siano stato realmente affrontati e risolti.