Decreti attuativi, un primo passo verso una vera apertura dei dati Foia

Da anni puntiamo il faro sul tema dei decreti attuativi. Una fase dell’iter normativo spesso dimenticata, ma che sta diventando sempre più centrale nelle dinamiche legislative del nostro paese. L’importanza della questione non è mai stata pareggiata da una soddisfacente comunicazione da parte delle istituzioni sulla materia: poche informazioni, dati strutturati male e pochi aggiornamenti.

Ora chiediamo aggiornamenti più regolari, e regole vincolanti.

Per vederci più chiaro abbiamo fatto una richiesta di accesso agli atti alla presidenza del consiglio, che ci ha risposto, pubblicando quanto richiesto. Grazie al nostro intervento quindi è ora possibile tracciare meglio e di più l’implementazione dei decreti attuativi da parte dei ministeri. Cittadini, analisti e giornalisti hanno ora la capacità di monitorare quali sono quei provvedimenti che ancora mancano per trasformare le leggi approvate dal parlamento, in atti concreti nella vita dei cittadini.

È stato fatto un buon passo in avanti, ma che deve essere solo l’inizio. Ora chiediamo aggiornamenti mensili, regolari, e soprattutto normati.

Cosa sono i decreti attuativi e perché sono importanti

Il processo legislativo in Italia è complesso e lungo, e coinvolge numerosi attori. Comunemente si pensa solo al parlamento. Qui le proposte di legge, e il tanto lavoro in aula e nelle commissioni, contribuiscono in maniera imprescindibile alla formazione delle norme che regolano la vita nel nostro paese.

 Ma si tratta solo di una prima parte dell’iter, che possiamo definire “il primo tempo” delle leggi. Dopo l’attività di parlamento e governo comincia infatti un secondo tempo, altrettanto importante, ma più lungo e complesso Vai a "Che cosa sono i decreti attuativi"

Spesso infatti aspetti pratici, burocratici e tecnici necessari per applicare e implementare le leggi sono affidati ad altri soggetti istituzionali, principalmente i ministeri. Questi si devono occupare dei cosiddetti decreti attuativi, provvedimenti necessari per completare gli effetti della norma stessa.

Si tratta di una fase molto particolare dell’iter legislativo, per due motivi. L’azione si sposta dal parlamento ai numerosi uffici competenti e le dinamiche politiche lasciano il posto a quelle burocratiche e tecniche. Inoltre i tipi di atti e di iter coinvolti si moltiplicano. In aula si parla di disegni di legge (ddl), emendamenti e leggi, mentre nel secondo tempo, quello degli uffici, si passa a decreti ministeriali, decreti del presidente della repubblica, provvedimenti direttoriali, deliberazioni cipe, protocolli d’intesa, linee di indirizzo, documenti di programmazione e altro ancora. Passaggi naturali del processo di attuazione delle leggi approvate dal parlamento, che però rendono molto difficile monitorare l’implementazione delle norme e capire chi sia responsabile della mancata o cattiva applicazione dei provvedimenti.

Decreti attuativi

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Cosa veniva pubblicato, e la nostra richiesta d’accesso (Foia)

Il tutto veniva reso ancora più complesso dal fatto che le informazioni pubblicate erano poche. Il compito di informare i cittadini sull’implementazione dei decreti attuativi è dell’ufficio per il programma di governo (Upg), organo della presidenza del consiglio dei ministri. Ufficio che ha sempre svolto questo compito pubblicando, a volte in maniera regolare, a volte no, degli aggiornamenti. Non essendoci chiare regole sul come e il quando di queste pubblicazioni, il tutto storicamente era stato lasciato nella mani del sottosegretario di turno a cui veniva data la delega. Una situazione che rendeva praticamente impossibile monitorare in maniera soddisfacente il tutto.

Il problema era diventato ancora più grande con l’arrivo del governo Conte. Dopo un primo rilascio di dati, avvenuto dopo un mese dall’insediamento, erano passati ben 8 mesi prima che l’esecutivo publicasse nuovi dati. Un evento reso possibile anche grazie alla nostra pressione sul governo.

Non soddisfatti siamo andati avanti, e convinti che il problema non fosse tanto ottenere una risposta una tantum, ma avere la certezza che le informazioni fossero pubblicate nel modo giusto, e con le migliori tempistiche, abbiamo fatto una richiesta di accesso agli atti alla presidenza del consiglio.

Foia decreti attuativi

Leggi le nostre richieste e la risposta del'Upg

La nostra richiesta, inviata lo scorso 8 aprile, si incentrava su 2 punti:

1. numero totale dei provvedimenti attuativi contemplati per ogni provvedimento normativo approvato definitivamente dal governo con riferimento a tutti i governi a partire dal governo Letta;
2. per ciascun provvedimento attuativo: policy, area tematica, amministrazione proponente, amministrazioni concertanti, estremi della fonte normativa del provvedimento, link alla fonte normativa del provvedimento, articolo della fonte normativa del provvedimento, comma dell’articolo della fonte normativa del provvedimento, oggetto del provvedimento attuativo, scadenza del provvedimento attuativo (se presente), tipologia del provvedimento attuativo (decreto ministeriale, decreto dirigenziale, etc.), data di adozione del provvedimento attuativo (se adottato), data di pubblicazione del provvedimento attuativo (se pubblicato), estremi del provvedimento attuativo, link al provvedimento attuativo.

La risposta della presidenza del consiglio

Il 6 maggio abbiamo ottenuto una risposta, con una comunicazione ufficiale da parte dell’Upg della presidenza del consiglio. Nella stessa data è stato anche aggiornato il sito internet dell’organo, che ora fornisce le informazioni nelle modalità che abbiamo richiesto.

Decreti attuativi

Scopri tutti i dati.

In primis viene fornito un storico dalla XVII legislatura in poi, permettendo un monitoraggio dal governo Letta a quello Conte. In aggiunta per ogni esecutivo viene fornito sia l’elenco dei provvedimenti attuativi adottati, che quelli non adottati. Informazioni che sono rilasciate sia in formato pdf, che in csv, permettendo quindi un pieno riutilizzo dei dati. Non solo, soprattutto analizzando i numeri dei decreti attuativi non ancora adottati, è ora possibile avere il reale quadro completo della situazione: dal contenuto esatto delle norme che mancano, al testo di riferimento, passando per l’organo responsabile per l’attuazione ed eventuali scadenze per l’adozione.

I dati del governo Conte

Analizzando i dati pubblicati, aggiornati allo scorso 30 aprile, possiamo fare delle prime considerazioni sullo stato di implementazione delle leggi nella XVIII legislatura.

Dei 154 provvedimenti legislativi deliberati in consiglio dei ministeri dall’attuale esecutivo, 52 sono stati poi pubblicati in gazzetta ufficiale. Di questi, 26 hanno richiesto ulteriore lavoro extra-parlamentare. Parliamo per la precisione di 284 decreti attuativi, di cui quasi la metà, 111, sono riconducibili alla legge di bilancio approvata a fine anno.

284 decreti attuativi previsti dalle norme approvate dal governo Conte.

Tra gli altri testi che stanno richiedendo maggiore lavoro extra-parlamentare abbiamo anche il decreto crescita (ancora in discussione in parlamento) con 29 decreti attuativi previsti, e la legge di conversione del decreto Genova (26 decreti attuativi previsti).

Tutti le leggi che hanno richiesto decreti attuativi, tranne una, sono ancora incomplete.

Dei 26 provvedimenti che necessitano di almeno 1 decreto attuativo, solamente uno, la legge anticorruzione, è stata poi completata in fase di attuazione. Per gli altri 25 testi il lavoro risulta ancora incompleto, e per 18 di essi non è neanche iniziato, essendo stati adottati zero decreti attuativi.

Sul totale dei 284 decreti attuativi previsti, 48 sono già stati adottati, mentre ne mancano ancora all'appello 236. La responsabilità per l'attuazione come noto ricade ora sui ministeri, e la classifica dei ministeri più coinvolti è strettamente collegata ai contenuti dei testi appena elencati.

I ministeri dell'economia (37 decreti attuativi mancanti), dell'infrastrutture e dei trasporti e quello dello sviluppo economico (entrambi con 36) sono i dicasteri più sollecitati. Spetterà ora agli uffici competenti adottare le norme mancanti per i diversi provvedimenti, per una media di 13 decreti attuativi ancora da adottare per ministero.

I decreti attuativi possono avere dei termini di scadenza, cioè una data entro cui devono essere adottati. Scaduto quel termine, si abbassano fortemente le probabilità che quel determinato provvedimento venga mai adottato.

Decreti attuativi ancora da adottare del governo Conte

Scopri quali sono.

Circa il 30% dei decreti attuativi ancora da adottare per provvedimenti del governo Conte sono già scaduti. Settanta norme, di cui 40 riconducibili alla legge di bilancio 2019. Per altri 38 decreti attuativi i termini non sono ancora scaduti, mentre per la stragrande maggioranza, 128, non sono previsti termini.

Altro elemento importante da monitorare è lo stock di provvedimenti attuativi ereditati dai governi precedenti. Decreti attuativi risalenti a norme approvate nella scorsa legislatura, la cui attuazione non è ancora completa. All'insediamento del governo Conte erano 677, a inizio 2019 erano scesi a 543, mentre ora sono diventati 430. 279 sono stati "generati" da provvedimenti approvati durante il governo Gentiloni, 139 da quello Renzi e infine 12 dall'esecutivo Letta.

L'obiettivo per il futuro

Negli anni abbiamo svolto varie iniziative su questa materia. A partire dal governo Renzi in poi, in cui abbiamo partecipato ad uno specifico tavolo dedicato della presidenza del consiglio proprio sull'accesso ai dati dell'Upg, abbiamo costantemente fatto pressione ai diversi esecutivi che si sono susseguiti.

Il Foia in questo caso ha funzionato con risposta esaustiva per completezza e formati, e soprattutto nei tempi dovuti. Quando il processo funziona - la società civile domanda e la amministrazione risponde -  e il risultato è a vantaggio di tutti. Possiamo quindi dire che dei passi in avanti sono stati quindi fatti, ma, come spesso abbiamo avuto modo di sottolineare, la via per la piena trasparenza oltre che per la bontà dei dati rilasciati, passa anche per le tempistiche di aggiornamento.

Il Foia in questo caso ha funzionato: la società civile chiede, e la pubblica amministrazione risponde.

Soddisfatti per quanto ora è reso pubblico, è chiaro che il percorso non è ancora terminato. Fare trasparenza vuole dire pubblicare i dati giusti (per raccontare e capire meglio le dinamiche di interesse), nel formato corretto (per poter analizzare in maniera sistematica la materia) e nelle tempistiche richieste (non pubblicazione una tantum, ma ricorrenti).

Chiediamo quindi all'ufficio per il programma di governo di continuare con quanto fatto, e aggiornare i dati con ricorrenza mensile. Questo permetterebbe realmente di monitorare l'implementazione dei decreti attuativi, e soprattutto darebbe la possibilità a cittadini, attivisti e ricercatori di analizzare pienamente questa fase delicata dell'iter legislativo.

Serve ora una regolamentazione che renda quanto fatto obbligatorio anche per il futuro.

In aggiunta chiediamo una vera regolamentazione della materia, per rendere quest'azione la prassi, non solo per questo governo, ma soprattutto per quelli che seguiranno. Il grande limite delle pubblicazioni fatte dal governo Letta in poi, è che le informazioni rilasciate non erano strutturate e quindi variavano di volta in volta. Non si può sperare che l'esecutivo di turno, a sua discrezione, decida se seguire o meno il buon esempio di quello precedente. C'è bisogno di regole che rendano vincolante l'aggiornamento dei dati sui decreti attuativi: nei formati, nelle modalità e soprattutto nelle tempistiche corrette.

 

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza