Di cosa si occupano le leggi di iniziativa parlamentare Governo e parlamento

• Nell'attuale legislatura il 25,3% delle leggi approvate è di iniziativa parlamentare. Un dato basso ma superiore alla media degli ultimi anni.
• A monopolizzare maggiormente la produzione normativa sono stati i governi Letta (89%), Conte II (85%) e Draghi (80%).
• Le leggi di iniziativa parlamentare approvate nell'attuale legislatura finora hanno trattato temi di secondo piano.
• Non sono mai di iniziativa parlamentare le leggi di bilancio e le conversioni dei decreti legge.

In questi giorni il parlamento sta discutendo il disegno di legge di bilancio per il 2024. Da quello che emerge dai resoconti delle sedute e dalle ricostruzioni stampa, i margini di intervento per deputati e senatori sembrerebbero non essere mai stati così limitati. Un ennesimo segnale di come ormai il parlamento sempre più spesso sia costretto, suo malgrado, a ratificare ciò che viene deciso a palazzo Chigi.

Una dinamica in corso da tempo che si può osservare molto facilmente se si analizza il rapporto tra le leggi proposte dall’esecutivo e quelle di iniziativa parlamentare entrate in vigore negli ultimi anni. In generale, la sproporzione ricade nettamente a favore degli esecutivi e la legislatura attualmente in corso non fa eccezione.

25,3% le leggi di iniziativa parlamentare entrate in vigore nel corso della XIX legislatura. 

Certo, l’aspetto quantitativo non è tutto. Per questo può essere interessante analizzare quali siano le leggi approvate su iniziativa del parlamento. Nel caso della legislatura attualmente in corso ad esempio, le norme di iniziativa parlamentare riguardano, salvo pochissime eccezioni, aspetti di secondo piano per la vita del paese o comunque non divisive.

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Il peso dell’iniziativa parlamentare nella produzione legislativa

Come noto, è il parlamento ad approvare i testi finali ma ci sono anche altri soggetti che hanno la facoltà di presentare dei disegni di legge (Ddl). Da questo punto di vista, la capacità dei governi di far approvare i propri Ddl fa sì che questi diventino predominanti rispetto alla discussione delle proposte presentate da deputati e senatori, dai consigli regionali e dai cittadini.

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La motivazione di questa dinamica è da ricercare nello stretto rapporto di co-dipendenza che lega gli esecutivi alle maggioranze che li sostengono in parlamento. Se durante la prima repubblica tale rapporto era più sbilanciato a favore delle camere, con i governi che avevano tendenzialmente una vita breve ma con le maggioranze che rimanevano sostanzialmente immutate, adesso tale prospettiva si è completamente ribaltata. È il governo infatti a tenere il pallino in mano. Di conseguenza le misure di iniziativa governativa, necessarie per dare attuazione al programma, assumono la priorità nella definizione dell’agenda dei lavori delle camere. A ciò si aggiunga, come abbiamo raccontato spesso, il progressivo incremento del ricorso ai decreti legge da parte dei governi al fine di velocizzare le procedure ed evitare troppe modifiche alle misure tramite la presentazione di emendamenti. Ciò impone alle aule di discutere prima questi provvedimenti rispetto alle altre proposte.

I decreti legge decadono se non vengono convertiti dal parlamento entro 60 giorni. Vai a “Che cosa sono i decreti legge”

Queste due dinamiche contribuiscono in maniera determinante alla cospicua sproporzione registrata negli ultimi anni tra le leggi di matrice governativa e quelle presentate dagli altri soggetti.

Nell’attuale legislatura, ad esempio, sono entrate in vigore per il momento 79 leggi. Il 75% circa (pari a 59 Ddl) proviene da palazzo Chigi mentre quelle che vedono come primo firmatario un esponente della camera o del senato sono il 25% del totale. Si tratta di una sproporzione piuttosto marcata ma non la più sbilanciata in favore dell’esecutivo se si considerano le ultime 4 legislature. Anzi, il dato attualmente risulta essere superiore rispetto alla media (23,4%). Bisogna tenere presente però che stiamo parlando di un periodo di tempo ancora limitato (14 mesi). Il disavanzo a favore dell’esecutivo Meloni potrebbe quindi aumentare o diminuire nei prossimi mesi. Per questo è molto interessante continuare a monitorare queste dinamiche.

Al primo posto da questo punto di vista troviamo il governo Letta con l’89% di leggi approvate di iniziativa dell’esecutivo a fronte dell’11% di iniziativa parlamentare. Seguono i due governi che hanno dovuto fronteggiare il Covid-19: Conte II (84,9% governativa, 15,1% parlamentare) e Draghi (80,3% governativa, 19,1% parlamentare).

Da notare che, quando presenti, le iniziative di soggetti diversi da governo e parlamento rappresentano una percentuale estremamente ridotta delle leggi entrate in vigore negli ultimi anni. Ciò sia per i requisiti richiesti per la presentazione di proposte (la raccolta di almeno 50mila firme nel caso dell’iniziativa popolare, la discussione e approvazione in assemblea nel caso dei consigli regionali) ma anche perché spesso queste proposte vengono associate ad altre di iniziativa parlamentare che trattano lo stesso tema, finendo così per essere assorbite.

Di cosa si occupano le leggi di iniziativa parlamentare

La preponderanza dell’azione legislativa del governo ha delle ripercussioni negative sulle prerogative delle camere. In primo luogo, il fatto che le iniziative dell’esecutivo assumano la priorità fa sì che in genere sia necessario molto più tempo per approvare quelle proposte da deputati e senatori.

137 i giorni necessari in media per un Ddl di iniziativa parlamentare per concludere l’iter legislativo nell’attuale legislatura. Fonte: senato.

Le iniziative governative invece hanno impiegato in media finora all’incirca la metà del tempo (72 giorni). Una dinamica dovuta al fatto che, fatta eccezione per la legge di bilancio per il 2023 e pochissimi altri casi, tutti i Ddl proposti dall’esecutivo Meloni sono stati conversioni di decreti legge. Le tempistiche in questi casi quindi sono estremamente contingentate (in media 41 giorni).

Una seconda e più rilevante conseguenza di questa dinamica è che l’esecutivo generalmente monopolizza le questioni più rilevanti. Mentre alle iniziative del parlamento sono lasciati generalmente aspetti di secondo piano o comunque politicamente non problematici. Un esempio da questo punto di vista è stata la recente vicenda della proposta sul salario minimo. Presentato dalle opposizioni e fortemente osteggiato dal centrodestra, questo Ddl è stato trasformato attraverso un emendamento della maggioranza in una legge delega. In questo modo sì è depotenziata la portata del provvedimento e assegnato all’esecutivo il compito di normare la materia. Tanto che gli esponenti che avevano presentato la proposta originaria hanno scelto polemicamente di ritirare la loro firma.

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Ci sono però alcune eccezioni. Ad esempio, la legge che introduce novità in materia di violenza di genere. Un tema che è stato al centro del dibattito a seguito degli ultimi tragici fatti di cronaca. Anche se c’è da dire che la legge entrata definitivamente in vigore lo scorso 8 settembre riguarda degli aspetti molto limitati. Nello specifico, si va a introdurre la possibilità di revocare un procedimento a un magistrato nel caso in cui questo non rispetti i termini riguardanti l’acquisizione delle informazioni dalle vittime di violenza domestica e di genere. 

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Un altro tema affrontato dal parlamento nelle ultime settimane che ha assunto una discreta rilevanza è quello relativo alla ratifica della riforma del meccanismo europeo di stabilità. La discussione in questo caso però non ha portato all’approvazione di alcuna legge. La proposta infatti, presentata dal Partito democratico, è stata bocciata alla camera.

Più in generale, possiamo osservare che delle 20 leggi di iniziativa parlamentare approvate finora 9 sono ratifiche di trattati internazionali. Ci sono poi 3 leggi istitutive di altrettante commissioni d’inchiesta parlamentare (femminicidio, mafia e illeciti ambientali). A cui se ne aggiungono altre 7 di natura ordinaria. Tra queste ultime, le principali hanno riguardato la pirateria, l’introduzione del reato di omicidio nautico, la diagnosi di celiachia e diabete nei bambini.

Da notare anche l’approvazione di una proposta di legge di iniziativa della presidente del consiglio Giorgia Meloni in qualità di deputata. Si tratta della norma relativa all’equo compenso delle prestazioni professionali. Entrata in vigore nell’aprile scorso, per molto tempo è stata l’unica legge di iniziativa parlamentare che non riguardasse ratifiche di trattati o l’istituzione di commissioni parlamentari d’inchiesta. Ddl generalmente approvati con larghe maggioranze e senza grandi discussioni.

C’è infine una legge di revisione costituzionale con cui si è riconosciuto il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell’attività sportiva.

Le tipologie di leggi di iniziativa parlamentare

I Ddl di iniziativa parlamentare dunque non solo sono approvati in misura nettamente inferiore rispetto alle proposte dell’esecutivo ma trattano generalmente anche temi non problematici. Da questo punto di vista anche la diversa tipologia di leggi approvate ci fornisce indicazioni interessanti.

Analizzando i dati anche delle precedenti legislature possiamo osservare come non siano mai di iniziativa parlamentare ad esempio le norme relative al bilancio dello stato (ciò anche in virtù degli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione europea) né, logicamente, la conversione dei decreti legge. Le leggi che nascono in parlamento quindi sono in genere di natura ordinaria o, in misura molto limitata, costituzionale.

Le leggi di iniziativa parlamentare entrate in vigore nelle ultime 4 legislature sono in totale 272. Nel 12% dei casi si è trattato di ratifiche di trattati internazionali. Il 6,2% invece riguarda l’istituzione di commissioni d’inchiesta mentre il 2,5% la modifica della costituzione. Da notare infine che il 9,6% di leggi approvate di iniziativa parlamentare è composto da deleghe. In questo caso specifico quindi le camere approvano si una legge ma di fatto cedono all’esecutivo la facoltà di definire le norme di dettaglio.

Foto: Comunicazione camera