Emendamenti, un altro tassello nella crisi del parlamento Parlamento asimmetrico

Come abbiamo raccontato in questi mesi il parlamento è stato progressivamente svuotato di competenze e autorevolezza. Non si tratta di una dinamica nuova ma di un fenomeno di lungo corso che l’emergenza legata al Covid-19 ha solo contribuito ad accentuare. Con la frequente riproposizione di decreti legge e questioni di fiducia infatti gli esecutivi ormai da tempo monopolizzano l’attività del parlamento, lasciando pochi margini a deputati e senatori per intervenire sui provvedimenti.

Anche quando le camere avrebbero la possibilità di rimettere mano alle norme però si incontrano delle difficoltà. Negli ultimi anni infatti c’è stata una tendenza a cercare di limitare l’eccessiva produzione di emendamenti. Se da una parte questo ha disincentivato l’ostruzionismo politico (fenomeno per cui veniva presentato numero spropositato di emendamenti con il solo fine di rallentare i lavori) dall’altro ha ulteriormente ridotto lo spazio per il confronto democratico.

Sempre con l’obiettivo di ridurre i tempi di approvazione delle leggi poi in parlamento si sono iniziate ad attuare alcune pratiche non codificate ma comunque dall’impatto rilevante. Tra queste la più significativa riguarda la discussione e votazione degli emendamenti in un solo ramo del parlamento.

Un parlamento svuotato delle sue funzioni

Abbiamo detto che il parlamento è stato progressivamente svuotato delle proprie funzioni. Un esempio significativo di questa tendenza è legato all‘iniziativa legislativa che appare sempre più concentrata nelle mani dell’esecutivo.

Sono molti gli attori che possono presentare una proposta di legge: oltre ai parlamentari, il governo, le regioni, il Cnel e anche i cittadini. Nelle ultime legislature il governo sta assumendo sempre più un ruolo predominante. Vai a "Che cos’è l’iniziativa legislativa"

Difatti il 75% delle leggi approvate dal 2008 ad oggi sono state presentate dagli esecutivi. Una quota che negli ultimi mesi, anche in conseguenza dell’emergenza, è ulteriormente aumentata arrivando all’84%.

Un altro aspetto legato al ridimensionamento delle prerogative parlamentari è l'abuso della decretazione d'urgenza. I decreti legge infatti da strumento eccezionale, sono diventati quasi la modalità ordinaria con cui il governo sottopone le proprie proposte alle camere. Negli ultimi anni infatti si è viaggiato ad una media di quasi due decreti legge pubblicati al mese.

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Queste tendenze, ormai tanto consolidate nel nostro sistema istituzionale da resistere a qualsiasi alternanza politica, sono diventate ancora più evidenti negli ultimi mesi. Ma, al di là dell'emergenza, anche in tempi normali l'utilizzo in modo improprio di questi strumenti viene giustificato con la necessità di semplificazione e di decisione in tempi brevi.

Sempre con questa motivazione gli esecutivi hanno fatto frequente ricorso alla questione di fiducia con il triplice obiettivo di accelerare i tempi, evitare modifiche indesiderate ai provvedimenti e compattare la propria maggioranza.

Quando un governo pone la questione di fiducia lega il suo destino all'approvazione del provvedimento. Nasceva per ricompattare la maggioranza in situazioni eccezionali, ma viene sempre più utilizzato per velocizzare il dibattito e assicurare l’approvazione di proposte critiche. Vai a "Che cosa sono i voti di fiducia"

Se già l'iniziativa legislativa è monopolizzata quasi completamente dal governo, con la fiducia viene a cadere anche l'ultimo strumento a disposizione dei parlamentari per far sentire la propria voce. E cioè quello di presentare emendamenti.

Gli emendamenti, un'opportunità per incidere?

Ma che cos'è esattamente un emendamento? Si tratta di una proposta di modifica ai testi sottoposti all’esame dell’assemblea o della commissione. Può essere presentato sia da singoli senatori, dalla commissione che ha esaminato il disegno di legge in sede referente, dal relatore o anche dal governo.

Degli emendamenti presentati molti non vengono nemmeno discussi.

Per evitare però che un provvedimento rimanga sommerso dalle troppe proposte di modifica, i regolamenti di camera e senato prevedono alcune limitazioni. Per questo motivo molti emendamenti non vengono nemmeno discussi.

In questo senso a giocare un ruolo centrale sono i presidenti dell’assemblea o della commissione che possono insindacabilmente decidere se essi sono proponibili (cioè non estranei alla materia) e ammissibili (cioè aventi una reale portata modificativa e non contrastanti con deliberazioni già adottate).

Il presidente della commissione determina i modi della sua organizzazione, compreso lo svolgimento di attività conoscitive e istruttorie; stabilisce altresì, di norma dopo la scelta del testo base, i termini per la presentazione e le modalità per l'esame degli emendamenti. (...) Le deliberazioni per la formulazione del testo degli articoli possono avere luogo secondo principi di economia procedurale, assicurando comunque che per ogni articolo siano posti in votazione, di norma, almeno due emendamenti, indicati da ciascun gruppo, anche interamente sostitutivi del testo proposto dal relatore.

- Regolamento camera, articolo 79

Nel corso della votazione poi taluni emendamenti possono essere assorbiti (quando la proposta di modifica è compresa in un altro testo approvato) o preclusi (quando l'emendamento risulta in conflitto con altri già approvati).

I dati della XVIII legislatura

Dunque gli emendamenti sono uno dei pochi modi con cui i parlamentari possono intervenire per migliorare i testi normativi, specie quando si parla di decreti legge. Ma anche in questo caso, come vedremo, le possibilità di manovra sono ridotte.

Grazie ai dati messi a disposizione dall'osservatorio legislativo della camera sappiamo che nel corso dell’attuale legislatura, iniziata il 23 marzo 2018, sono stati approvati oltre 3mila e 600 emendamenti.

3.618 gli emendamenti approvati nel corso della XVIII legislatura.

Un primo elemento di rilievo riguarda il numero di passaggi che i ddl hanno fatto in ogni camera. Come noto infatti, Montecitorio e palazzo Madama devono approvare lo stesso testo affinché si possa procedere con la promulgazione. Nel caso in cui una delle assemblee apporti ulteriori modifiche, l'altra le deve approvare.

In passato si è parlato di navetta parlamentare proprio per indicare l'eccessivo numero di passaggi tra camera e senato prima di poter approvare il testo definitivo. Questo fenomeno però non ha caratterizzato l'attuale legislatura in cui la gran parte dei testi è stata approvata con un solo passaggio da ciascuna camera. Solo in 9 occasioni infatti si è resa necessaria una seconda votazione su un testo ulteriormente modificato. Ciò è avvenuto 7 volte durante il Conte I, 2 invece con l'attuale esecutivo.

Un altro dato significativo è legato al numero di emendamenti approvati in commissione rispetto a quelli votati in assemblea. I primi sono 3.197 mentre i secondi 421.

88,4% gli emendamenti discussi in commissione.

Se da una parte questo aiuta a velocizzare il procedimento legislativo, dall'altra fa sì che il testo venga di fatto lavorato da una piccola porzione dei componenti della camera.

Un confronto tra i governi Conte I e II

Certamente uno dei dati di maggiore impatto è quello legato al bassissimo rapporto tra gli emendamenti presentati e quelli approvati. Per analizzare questa metrica prenderemo a riferimento esclusivamente gli emendamenti presentati e discussi in assemblea.

Vedi tutti gli emendamenti approvati su
openparlamento.

In generale possiamo dire che durante il governo Conte I non solo è stato presentato un maggior numero di emendamenti (27.932 contro 24.180) ma c'è stata anche una maggiore percentuale di successo: rispettivamente il 2,73% (763 emendamenti approvati) contro l'1,03% del Conte II (249). Valori che rimangono comunque inferiori al 3% in entrambi i casi.

Da notare che il maggior numero delle proposte di modifica si concentra sulle norme più importanti. Ad esempio durante il Conte II si registra un'alta percentuale di emendamenti approvati sulle leggi ordinarie. Le norme di questo tipo però sono state solo 4 e gli emendamenti presentati pochi (69 in totale di cui 16 approvati).

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Più significativo invece il valore per quanto riguarda i decreti legge. In questo caso infatti la percentuale di emendamenti approvati nel Conte I (3,2%) è decisamente superiore a quella del Conte II (1,1%).

Questi dati ci dicono che durante il primo esecutivo Conte i margini di intervento per i parlamentari sono stati maggiori anche se le differenze sono abbastanza ridotte. Una limitazione delle prerogative del parlamento è certamente da imputare all'emergenza Covid-19 ma dobbiamo ricordare che alcune pratiche discutibili hanno caratterizzato l'intera legislatura e non solo l'ultima fase.

Tra queste quella che suscita maggiori perplessità è la tendenza a discutere e votare gli emendamenti presentati in una sola camera. Solitamente quella in cui si avvia l'iter.

La pratica di discutere gli emendamenti in una sola camera non è prevista nei regolamenti.

Dal marzo 2018 infatti sono stati proposti emendamenti in 79 occasioni. Durante il Conte II però solo una volta sono state approvate proposte di modifica sia alla camera che al senato mentre durante il Conte I questo era accaduto 7 volte. Inoltre in 22 occasioni (12 durante il Conte I e 10 durante il Conte II) gli emendamenti sono stati presentati e discussi in una sola camera.

Anche in questo caso ci troviamo di fronte ad un escamotage adottato per cercare di ridurre i tempi di approvazione dei provvedimenti. Questa pratica presenta però alcuni aspetti critici. Essa infatti elude il principio del bicameralismo perfetto sancito dalla nostra costituzione. Si determina così una situazione di asimmetria nel nostro parlamento dove i testi in molte occasioni vengono lavorati in una sola camera con l'altra che si limita a "ratificare" quanto già deciso.

30,4% percentuale di leggi approvate per cui sono stati presentati emendamenti in una sola camera nell'attuale legislatura.

L'asimmetria del parlamento

Come abbiamo visto quindi l'attività del parlamento appare molto ridimensionata anche per quanto riguarda la presentazione di emendamenti. Se da una parte questo viene giustificato con la necessità di una maggiore "economia procedurale", richiamata anche nei regolamenti delle due camere, dall'altro rappresenta un paletto significativo alle dinamiche democratiche.

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Con la scusa di velocizzare il processo legislativo sono state adottate soluzioni non sempre condivisibili. Non solo il frequente ricorso a strumenti emergenziali come i decreti legge e le questioni di fiducia ma anche l'adozione di pratiche non previste dai regolamenti. Come quella di votare (o addirittura presentare) le proposte di modifica ai testi in una sola delle due camere.

La tendenza è quella di limitare i momenti di confronto in aula lasciando il grosso del lavoro alle commissioni. Di fatto, dei circa 1000 membri che costituiscono camera e senato solo una ridotta minoranza riesce effettivamente ad intervenire sui provvedimenti. E cioè coloro che ricoprono quelle che abbiamo definito come key positions.

Non tutti i parlamentari hanno lo stesso peso. I presidenti di camera e senato, i capigruppo, i presidenti e vicepresidenti di commissione riescono ad incidere maggiormente sull'iter legislativo. Vai a "Quali sono i ruoli chiave del parlamento"

Tutto questo però va ad inficiare quel sistema di pesi e contrappesi tipico della democrazia parlamentare, dove non solo i membri della maggioranza ma anche quelli dell'opposizione possono dare il loro contributo per migliorare i provvedimenti. Sarebbe auspicabile invece che per rendere più efficace l'attività del parlamento si trovassero delle soluzioni che non limitino il confronto democratico.

Foto credit: Montecitorio - Licenza