Pnrr e Terzo settore, cosa cambia e perché

• Sono 3 le motivazioni con cui l'Italia ha giustificato la richiesta di modifica del Pnrr.
• Sono 145 le misure del Pnrr modificate o aggiunte a seguito della revisione.
• Il ministero delle infrastrutture è l'ente chiamato a gestire la quota di risorse Pnrr più consistente (40 miliardi). Seguono il ministero dell'ambiente e quello delle imprese.
• Il nuovo Pnrr prevede 11,1 miliardi in più per incentivi e sgravi fiscali. Allo stesso tempo c'è una contrazione di 11,5 miliardi per i lavori pubblici.

Tenendo presente quanto già evidenziato nel capitolo precedente a proposito delle carenze sui dati, incrociando tutta la documentazione disponibile è comunque possibile delineare un quadro relativamente chiaro di come sia cambiato il Pnrr italiano a seguito della revisione.

Le fonti principali da questo punto di vista sono la quarta relazione del governo sullo stato di attuazione del Pnrr e i set di dati recentemente pubblicati su Italia domani. A questi si possono poi aggiungere alcune elaborazioni realizzate dagli uffici preposti del parlamento. In particolare, una relazione del servizio studi della Camera può aiutare a orientarsi nel nuovo quadro economico del piano.

Il quadro a livello europeo

Secondo la relazione del governo, tutti gli stati membri hanno presentato una proposta di revisione dei rispettivi piani. Per quanto riguarda l’Italia, le basi giuridiche con cui sono state giustificate le richieste di modifica sono 3: introduzione del RepowerEu, circostanze oggettive e richiesta di ulteriori sovvenzioni. Sono altri 9 i paesi che hanno citato 3 distinte giustificazioni. In 8 casi invece, tra cui la Spagna, è stato fatto riferimento a tutte le fattispecie possibili.

Le proposte di modifica sono state motivate nell’85% dei casi dalla presenza di sopravvenute circostanze oggettive che hanno reso impossibile raggiungere determinati obiettivi. Nell’81% dei casi invece si è trattato dell’introduzione del capitolo dedicato al RepowerEu, nel 70% dell’aggiornamento del contributo finanziario massimo a fondo perduto. Le modifiche generate dalla richiesta di prestiti aggiuntivi rappresentano infine il 37% dei casi.

Per effetto di tali revisioni, la dotazione complessiva del Recovery and resilience facility (Rrf) è aumentata del 26,8%. Nella maggior parte dei casi infatti le modifiche hanno comportato un incremento del piano finanziario rispetto a quello del 2021.

L’Italia rimane il principale beneficiario dei fondi dell’Rrf, con un totale di 194,4 miliardi di euro, di cui 71,8 miliardi di sovvenzioni e 122,6 miliardi di prestiti. Seguono Spagna (163 miliardi di euro), Francia (41,9 miliardi di euro) e Polonia (59 miliardi di euro). A livello percentuale è il paese iberico quello che ha fatto registrare l’incremento più marcato (+134%). Seguono Ungheria (+79%) e Lituania (+73%). L’incremento del piano italiano invece, già molto consistente nella sua prima versione, si ferma all’1,5%.

Ci sono poi anche alcuni casi in cui la variazione è negativa anche se in misura contenuta, compresa tra il 2% e il 13%. È il caso, tra gli altri, di Germania, Belgio, Austria e Finlandia.

Il nuovo Pnrr italiano

Andando più nel dettaglio del Pnrr italiano possiamo osservare che la nuova versione si compone in totale di 265 misure. Di queste, 199 sono investimenti e 66 riforme.

145 le misure del Pnrr modificate o aggiunte. 

In 78 casi la revisione ha interessato anche gli stanziamenti di risorse destinati agli investimenti. Più nello specifico, sono stati eliminati in totale 10 investimenti per un valore complessivo di circa 11,3 miliardi. In 26 casi invece c’è stata una riduzione dell’importo per 10,9 miliardi. Questi fondi, insieme a quelli aggiuntivi assegnati all’Italia con l’approvazione del RepowerEu, andranno a finanziare nuovi interventi o a potenziare quelli già in corso.

Le strutture chiamate a gestire i fondi del Pnrr a livello centrale con la revisione del piano sono diventate 25. Ciò in virtù dell’aggiunta della struttura commissariale per la ricostruzione dopo l’alluvione che ha colpito il centro Italia nel maggio 2023. All’ente affidato alla guida del generale Paolo Figliuolo sono stati assegnati 1,2 miliardi. In valori assoluti l’amministrazione che può contare su più fondi è invece il ministero delle infrastrutture con circa 40 miliardi. Seguono il ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica (33,7 miliardi) e quello delle imprese e del Made in Italy (28,9 miliardi).

La struttura guidata da Adolfo Urso è anche quella che ha beneficiato del maggior incremento di risorse (+9,2 miliardi). Aumento significativo anche per il ministero dell’agricoltura (+2,9 miliardi) e per quello del lavoro (+1,2 miliardi). Il taglio più consistente invece riguarda il ministero dell’interno (-8,9 miliardi).

Ulteriori elementi sulla revisione del Pnrr italiano

Ulteriori elementi interessanti riguardo la revisione del Pnrr emergono da una relazione della Corte dei conti pubblicata a maggio 2024. Da questo documento emerge in maniera netta l’aumento del peso degli interventi operanti nella forma della concessione di incentivi a unità produttive. Questi infatti sono passati dal 16,8% al 22,2% del totale degli investimenti previsti.

La variazione è dovuta in larga parte all’introduzione delle nuove misure dei crediti d’imposta del piano Transizione 5.0 (6,3 miliardi), del supporto alla transizione ecologica del sistema produttivo e alle filiere strategiche per le net zero technologies (2,5 miliardi) e del sostegno per l’autoproduzione di energia da fonti rinnovabili nelle Pmi (320 milioni). Nell’ambito delle politiche agricole, occupa un peso rilevante l’introduzione della misura dei contratti di filiera (2 miliardi) e il rifinanziamento del parco agrisolare (+1,5 miliardi). Allo stesso tempo, si segnala il definanziamento della misura riguardante l’utilizzo dell’idrogeno in settori hard-to-abate (-1 miliardo).

+11,1 miliardi € l’incremento degli investimenti Pnrr operanti nella forma di incentivi e sgravi fiscali.

All’aumento degli incentivi alle imprese si è contrapposta una riduzione dei lavori pubblici (-11,5 miliardi), passati ad occupare il 41,4% rispetto al 48,1% pre-revisione. Nonostante questo taglio di risorse, la realizzazione di opere pubbliche resta la voce di spesa più importante del Pnrr. Questa contrazione risente prevalentemente del taglio della misura riguardante gli interventi per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica dei comuni (6 miliardi) e della promozione degli impianti innovativi (760 milioni).

La riduzione della spesa riguardante i lavori pubblici interessa in misura importante anche i piani urbani integrati (-1,6 miliardi) e gli investimenti per la rigenerazione urbana (-1,3 miliardi). A queste si aggiungono poi tagli riguardanti la missione 1 per circa 1,6 miliardi attribuibili sostanzialmente alla riduzione delle risorse negli investimenti in infrastrutture di rete (Italia 5g e piano Italia a 1 giga) e per la missione 3 (-1,6 miliardi) per l’uscita dal piano di alcuni investimenti ferroviari. A ciò si contrappongono i nuovi investimenti per la realizzazione di lavori pubblici nell’ambito del RepowerEu per complessivi 2,8 miliardi distribuiti tra 9 linee di intervento.

L’accentuazione dell’incidenza dei contributi alle imprese, in particolare di quelli consistenti nei crediti d’imposta, potrebbe imprimere maggiore velocità alla realizzazione della spesa, imponendo però l’esigenza di garantire un attento monitoraggio nella ripartizione territoriale dei fondi, al fine di preservarne un’adeguata fruizione anche alle aree meridionali.

– Corte dei conti, Relazione sullo stato di attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (maggio 2024).

Da segnalare infine anche l’incremento (+1,4 miliardi) della spesa per l’acquisto o la realizzazione di servizi che vale il 23,3% degli investimenti (rispetto al 22,9% ante revisione). Ciò avviene principalmente in virtù del rifinanziamento delle politiche attive del lavoro e della formazione professionale (programma Gol) a cui si aggiungono anche i potenziamenti delle misure legate alla sanità “Casa come primo luogo di cura” e “Telemedicina”.

Ulteriori informazioni che è possibile estrapolare dalla documentazione disponibile ci dicono che 11,2 miliardi serviranno per realizzare i progetti della nuova missione 7 del piano, quella dedicata agli interventi in materia energetica. Altri 7,1 miliardi saranno utilizzati per potenziare misure già esistenti, mentre 6,8 miliardi serviranno per interventi nuovi che però non rientrano nella missione 7.

Rispetto al Pnrr originario, l’Italia può fare affidamento solo su circa 2,7 miliardi aggiuntivi provenienti dal RepowerEu. Ne consegue che gli altri importi provengono dalle misure definanziate del tutto o in parte. Per quanto riguarda questo aspetto specifico, le varie relazioni evidenziano come la scelta di eliminare i progetti dal Pnrr dipenda sostanzialmente da due elementi di criticità. Da un lato il mancato rispetto dei vincoli imposti dal piano (con particolare riferimento al cosiddetto principio del non arrecare danno significativo all’ambiente) e dall’altro il rischio di non rispettare la scadenza del 2026 per la conclusione dei lavori.

Generalmente gli aspetti più critici da questo punto di vista riguardano i cosiddetti “progetti in essere”. Ovvero interventi preesistenti rispetto al Pnrr e che originariamente avrebbero dovuto essere finanziati da risorse nazionali. In quanto tali quindi non erano stati pensati per concludersi in un così breve lasso di tempo né per rispettare i vincoli particolarmente stringenti imposti dal Pnrr. Per questo l’esecutivo ha scelto di stralciarli dal piano. I documenti disponibili però danno per scontato che queste opere saranno comunque portate a conclusione tornando all’impostazione originaria, attingendo quindi al bilancio statale.

Nel caso in cui il definanziamento abbia riguardato investimenti del Pnrr costituiti anche da “Progetti in essere” […] va sottolineato come tali interventi, pur stralciati dal Piano, mantengono il loro finanziamento a valere sulle risorse già stanziate sul bilancio dello Stato.

– La riprogrammazione degli interventi del Pnrr. Servizio studi camera, 8 aprile 2024.

Non ci sono solo i progetti in essere però tra quelli eliminati dal piano. In molti casi infatti anche interventi pensati appositamente per il Pnrr hanno subìto una bocciatura. Tuttavia anche in questo caso l’esecutivo si era assunto l’impegno di portare ugualmente a conclusione le opere avviate. In questo caso le fonti provengono dal decreto Pnrr quater. Questa norma infatti, tra le altre cose, autorizza spese per ulteriori 3,44 miliardi di euro al fine di garantire la realizzazione degli interventi eliminati. Inoltre dispone anche di recuperare risorse aggiuntive da altre voci del bilancio pubblico o da altri fondi europei come quello per lo sviluppo e la coesione.

Occorre precisare tuttavia che anche in questo caso si riscontrano degli elementi di scarsa chiarezza. Non tutte le misure eliminate sono citate esplicitamente tra quelle rifinanziate con altre fonti. Non è ancora chiaro quindi se saranno effettivamente portati a compimento tutti gli interventi spostati a vario titolo dal Pnrr o solo una parte.

Foto: Governo – Licenza