Il budget oscuro tra cooperazione e migrazione

Formalmente siamo sulla strada giusta: il nostro paese aumenta i fondi destinati all’aiuto pubblico allo sviluppo, come da accordi internazionali. L’obiettivo di arrivare a destinare all’aiuto pubblico allo sviluppo lo 0,30% del proprio reddito nazionale lordo entro il 2020 è ormai a portata di mano, stando allo 0,27% già raggiunto nel 2016. Tuttavia negli ultimi anni una quota crescente è stata spesa nei paesi donatori per l’accoglienza dei rifugiati, gonfiando a livello solo contabile i fondi della cooperazione, ma di fatto sottraendo risorse a progetti e attività a favore dello sviluppo nei paesi più poveri. Ma ci sono anche altre voci di budget che a ben guardare, pur comparendo nel totale delle risorse destinate all’aps, in realtà non sono fondi donati o concessi a credito agevolato a paesi in via di sviluppo. 

Si tratta per esempio di azioni come la cancellazione e la riconversione del debito. Se un paese in via di sviluppo deve dei soldi a un paese ricco, quest’ultimo può accordare che quelle cifre siano spese in progetti di cooperazione invece che essergli restituite. La cifra del debito così convertito viene però contabilizzata tra i fondi che il paese donatore mette a disposizione come aps, anche se in realtà si tratta di vecchi esborsi. 

Da diversi anni il network di ong Concord stima a livello europeo quello che definisce “aiuto gonfiato”, cioè costituito da risorse che non finanziano progetti di cooperazione allo sviluppo in senso stretto, o che non sono realmente addizionali. Riprendiamo questo ragionamento internazionale per fare lo stesso conto in Italia. Quanto rimane di aiuto genuino se togliamo anche queste altre voci di spesa? Nel 2016 per i progetti reali di cooperazione, realizzati con fondi nuovi per quest’anno, rimangono circa 445 milioni di euro. Una briciola in confronto al miliardo e 649 milioni di euro di aiuto gonfiato. Quest’ultimo in percentuale raggiunge il 36,8% del totale di aps, e ben il 78,7% del canale bilaterale. I costi per l’accoglienza dei rifugiati costituiscono la grande maggioranza dell’aiuto gonfiato, ma vale la pena notare che il problema non si esaurisce con questo capitolo di spesa. Sono state considerate voci di aiuto gonfiato tutte le spese nel paese donatore (cioè formazione e studenti stranieri nel paese donatore, personale del paese donatore e costi dei rifugiati) e le azioni di cancellazione o conversione del debito.

Tra il dire e il fare...

Se dunque si guarda da questa prospettiva alle risorse di aps, gli obiettivi da raggiungere si allontanano sempre di più. La cooperazione allo sviluppo non si esaurisce nell’avvio di progetti o nella fornitura di risorse e materiali, ma lavora per raggiungere precisi obiettivi, stabiliti a livello internazionale dall’ocse e dal comitato dei paesi dac.

Il reddito nazionale lordo (rnl, o gni nell’acronimo inglese di gross national income) è l’indicatore scelto come misura della ricchezza nazionale per il calcolo degli obiettivi. Considerare tutto aps, anche quello che a rigor di logica non è cooperazione in senso stretto, permette di avvicinare questi obiettivi. Ma comunque nel 2016 su 30 paesi che compongono il comitato dac, solo 6 hanno destinato all’aps almeno lo 0,7% del loro rnl. Si tratta di Germania e Regno Unito (entrambe con 0,7%), Danimarca (0,75%), Svezia (0,94%), Lussemburgo (1%) e Norvegia (1,1%). Se si guarda alla classifica internazionale considerando anche i paesi non dac, si aggiungono la Turchia, con il suo 0,75% - dovuto quasi interamente alla gestione dei rifugiati siriani in seguito all’accordo con l’Ue - e gli Emirati Arabi Uniti, con  l’1,12%. In termini assoluti gli Stati Uniti sono il maggior donatore mondiale e da soli nel 2016 hanno destinato risorse per 30 miliardi e 365 milioni di euro in aps, ma mettendo in relazione l'aps con la loro ricchezza nazionale arrivano appena allo 0,19% di aps/rnl. L’Italia passa invece dallo 0,22% del 2016 allo 0,27% del 2016.

Da questo punto di vista raggiungere lo 0,30% di aps/rnl entro il 2020, come da accordi internazionali, è ormai un obiettivo a portata di mano. Ma l'obiettivo da raggiungere è solo contabile? Basta aumentare i soldi solo sulla carta, gonfiandoli con voci improprie? In questo modo, in realtà, le operazioni di contrasto della povertà in paesi in cui ce n'è più bisogno risultano ridotte. 

Non basta dire open data per fare trasparenza

In Italia la legge 125/2014 specifica che gli obiettivi da perseguire con i fondi pubblici della cooperazione debbano essere stabiliti attraverso un documento di programmazione triennale, che deve essere approvato ogni anno dal consiglio dei ministri. In questo documento si indicano i paesi e le aree a cui destinare i fondi e le attività a cui dare priorità nel pianificare i finanziamenti. È dunque importante poter verificare la coerenza tra quanto il decisore pubblico si propone di fare e quanto viene realizzato, andando a controllare paesi e attività a cui vengono destinate risorse. Un'analisi in teoria possibile attraverso gli open data che le istituzioni pubblicano con l'apposito sito open aid. Tuttavia a fine 2017 non è stato possibile fare una simile verifica per i dati 2016. Ogni anno i dati devono essere comunicati all'ocse, che li rilascia preliminarmente ad aprile, in attesa di verificare e validare tutte le informazioni ricevute. In aprile vengono dunque diffusi dei dati provvisori, ma che comunque vengono pubblicati in quanto già ragionevolmente attendibili. Tuttavia su open aid, ancora a fine novembre 2017 si trovavano evidenti incoerenze tra il dataset della sezione open data e le informazioni visualizzate attraverso la piattaforma. È stata a quel punto avviata un'interlocuzione con l'agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, responsabile del sito stesso. Sono state fatte delle verifiche, concluse con il ritiro del dataset con i dati 2016 in attesa di sistemare gli errori che ancora conteneva.

Si è trattato di uno scambio positivo tra istituzioni e società civile, svolto nei termini di una collaborazione costruttiva. In quest'ottica è importante sottolineare quello che le azioni di trasparenza e open governmet impongono. E cioè che innanzi tutto la sezione open data sia resa effettivamente fruibile a chiunque voglia fare delle verifiche, dunque pubblicando metadati esaustivi sul dataset, che spieghino tutte le informazioni contenute. Nel caso d'esame ad esempio si usa una terminologia tecnica e una lunga serie di codici con cui vengono rendicontati progetti e azioni intraprese, paesi finanziati eccetera. Queste informazioni sono inservibili se nella medesima sezione open data non vengono divulgate tutte le corrispondenze dei codici e i riferimenti dei termini tecnici. Inoltre è fondamentale che sia diffuso un dataset quanto più esaustivo possibile, contenete anche le informazioni che legittimamente si sceglie di non mostrare nelle visualizzazioni del sito, che per essere comprensibili a colpo d'occhio contengono solo alcune informazioni selezionate. Per esempio alcuni dati interessanti da analizzare ma non visualizzati sulla piattaforma sono le cifre dell'aiuto legato, cioè le somme concesse con il vincolo che siano usate per acquistare beni e servizi dal paese donatore stesso: un metodo già individuato come problematico e inefficace e che l'ocse stesso considera da superare. Nel dataset con i dati 2015 reperibile su open aid questa informazione non è presente, mentre lo era in quello ritirato perché contenente errori.

La piena verificabilità delle informazioni diffuse è un principio cardine dell'apertura dei dati e della trasparenza. A patto di soddisfare anche questi altri due requisiti: completezza e accessibilità, intesa anche come disponibilità di metadati che rendano comprensibili tutti i dati diffusi. Ed è quello che ci si aspetta dalle prossime azioni dell'agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo.

Foto credit: Flickr Paride De Carlo - Licenza