Province, terra di nessuno

Uno dei principali obiettivi della legge Delrio era trasformare le province in enti di secondo grado. Renderle la sede di raccordo degli interessi dei comuni della zona. Un’istituzione snella, di supporto ai municipi. Composta direttamente dagli amministratori locali, per gestire in modo collaborativo le competenze di area vasta.

A distanza di circa 6 anni, possiamo fare un primo bilancio di quali siano stati gli effetti a livello politico.

Cosa è cambiato

Prima della riforma, i cittadini ogni 5 anni – in modo analogo al voto per il comune – eleggevano contemporaneamente il consiglio provinciale e il presidente della provincia. Oggi, ogni 2 anni, sono i consiglieri comunali e i sindaci ad eleggere, al loro interno, il consiglio provinciale. Ogni 4 scelgono il presidente della provincia, che deve essere necessariamente un sindaco con almeno 18 mesi di mandato di fronte a sé.

Allo stesso modo, anche per le città metropolitane l’elezione del consiglio è indiretta: il consiglio viene votato ogni 5 anni. Mentre il sindaco metropolitano è di diritto quello del comune capoluogo. La legge Delrio lascia comunque aperta (solo per le città metropolitane) la possibilità di elezione diretta degli organi.

100.942 i sindaci e consiglieri comunali in Italia, i grandi elettori di province e città metropolitane.

Gli effetti dell’elezione indiretta

Il metodo di elezione indiretto ha tolto qualsiasi attenzione dall’attività di questi enti, che pure continuano a gestire funzioni importanti. Adesso il sistema delle autonomie locali è diventato più difficilmente intellegibile per il cittadino comune.

Uno dei cardini del sistema democratico è riuscire ad attribuire con chiarezza la responsabilità delle decisioni politiche. Per le province, non è sempre immediato comprendere quale sia la maggioranza che le governa. Abbiamo cercato di ricostruire questa informazione dai siti istituzionali delle singole province, dall’anagrafe degli amministratori del ministero dell’interno e dalla rassegna stampa locale.

Il quadro è molto più complesso di quanto appaia dalla mappa. Con il vecchio metodo di elezione diretta (e la legge elettorale con premio di maggioranza) il sistema politico delle province era assimilabile a quello dei comuni. Un presidente eletto, con una maggioranza a sostegno in consiglio, una giunta formata da membri della maggioranza. Le liste sconfitte all'opposizione.

Oggi il sistema si muove secondo logiche completamente diverse. In primo luogo per il disallineamento tra l'elezione del presidente (eletto ogni 4 anni) e quella del consiglio (rinnovato ogni 2). Problema analogo nelle città metropolitane, dato che il sindaco del capoluogo non necessariamente è espressione della stessa maggioranza politica in consiglio metropolitano.

Ma è soprattutto l'elezione di secondo grado ad aver cambiato incentivi e disincentivi del sistema. Abbiamo analizzato la modalità del confronto politico negli enti intermedi, individuando 4 casi differenti.

 

Il caso più frequente (72 tra province e città metropolitane), resta quello di un confronto maggioranza-opposizione (simile a quello vigente con l'elezione diretta). Nelle elezioni di secondo grado si presentano ancora 2 o più schieramenti contrapposti (di solito riconducibili, anche se non sempre agilmente, a centrodestra e centrosinistra).

La coalizione che vince in consiglio, generalmente omogenea a quella del presidente, governa la provincia. Le deleghe operative (non c'è più la giunta, ma solo consiglieri delegati) sono assegnate solo a consiglieri di maggioranza; quelli di minoranza restano all'opposizione.

Accanto questo tradizionale modello di rappresentanza, se ne affacciano di nuovi: dalle liste in rappresentanza di interessi territoriali a coalizioni eterogenee che non sono riconducibili con chiarezza a un singolo schieramento.

Il superamento della logica maggioranza-opposizione

In alcune province (7) ad una logica di rappresentanza puramente politica se ne è sostituita una di rappresentanza territoriale. Si tratta di un caso molto interessante, perché per molti versi è quello più in linea con l'ente provincia come pensato dalla Delrio (un ente di secondo grado, sede di raccordo "tecnico" tra le esigenze dei comuni).

In queste province (tutte settentrionali) si è presentata una lista unica, già formata attraverso le contrattazioni di tutti i partiti. Il momento elettorale diventa una formalità e la logica di confronto politico (pure presente) passa in secondo piano. La formazione della lista è la sede dove stabilire gli equilibri tra i diversi comuni della provincia. E infatti, nelle rimostranze precedenti e successive al voto, spesso le contestazioni non arrivano tanto dalle forze politiche sotto-rappresentate, quanto dai territori penalizzati.

Lista unica che si trascina i malumori degli «esclusi» che annunciano l’astensione dal voto (...). Nessun consigliere in particolare per la Langa Astigiana e nemmeno per la comunità collinare tra Langa e Monferrato.

- Articolo su elezioni provinciali di Asti, La Stampa, 28 luglio 2019

In questo senso, è molto interessante il caso di Vicenza, dove le liste erano 2, ma secondo una perfetta logica territoriale rappresentavano 2 diverse aree della provincia: la "casa dei comuni nord" e la "casa dei comuni sud".

 

Due liste contenenti centrodestra e centrosinistra, che in precedenza avevano già trovato una convergenza sulla scelta del presidente (il sindaco del capoluogo, uno dei pochi eleggibili stante la regola dei 18 mesi).

18 mesi alla scadenza del mandato, altrimenti un sindaco non può essere eletto presidente. Questo limite fa sì che spesso la competizione si restringa a pochissimi nomi.

La difficoltà di gestire l'ente in alcuni casi porta a deleghe assegnate in modo bipartisan tra le forze politiche.

In un altra decina di casi, si possono individuare sistemi di formazione delle maggioranze diversi dalla classica contrapposizione maggioranza-opposizione. In 4 province si assiste a una logica bipartisan: alle elezioni si scontrano liste diverse, caratterizzate politicamente. Ma l'assenza di una maggioranza chiara in consiglio, oppure considerazioni di altro tipo (come la volontà di condividere le scelte politiche di un'ente di difficile gestione) portano alla formazione di maggioranze che superano la contrapposizione destra-sinistra. In questi casi le deleghe vengono assegnate a tutte (o quasi) le forze politiche rappresentate in consiglio, in una logica di condivisione.

In altri 4 casi, la costruzione di coalizioni anomale avviene direttamente nelle urne, con la formazione di liste trasversali e contrapposte che comprendono insieme partiti di destra e di sinistra. Ad esempio in provincia di Como dove alla lista leghista e a quella di Forza Italia (Orizzonte comasco), si contrapponeva la lista "Candidati civici per la Provincia di Como", formata da esponenti di Pd e Fratelli d'Italia.

Un caso piuttosto singolare, ma che fa emergere due caratteristiche del sistema di elezione indiretta:

1. data la base elettorale ristretta, nelle province dove una coalizione è maggioritaria l'esito delle elezioni sulla carta è già scritto. L'unico modo che l'opposizione ha per ribaltarlo è puntare sulla divisione del campo avversario e sull'alleanza con una parte di esso;
2. queste coalizioni, che in un'elezione diretta sarebbero probabilmente sanzionate dall'elettorato, in un sistema di secondo grado non trovano alcun vincolo se non il buonsenso dei dirigenti politici locali.

Si tratta di tendenze che, come abbiamo sottolineato, per il momento si individuano in una minoranza di province. Ma sono perfettamente coerenti con il sistema di incentivi/disincentivi presente nella legge, e che per questo andranno monitorate nei prossimi anni.

Quello che però è già possibile affermare è che si assiste a una progressiva spoliticizzazione dell'ente intermedio, anche nelle province dove la logica maggioranza-opposizione è ancora prevalente.

Minore legittimazione politica dei vertici

È infatti diventato molto più complesso attribuire un colore politico netto agli schieramenti in campo. Lo si vede chiaramente dalla scarsa caratterizzazione politica delle liste che si contendono il voto di consiglieri e sindaci.

Nel 40% delle province, i nomi delle liste che competono alle elezioni provinciali non contengono nessun riferimento politico. Parliamo di nomi come "La provincia dei comuni" e "Uniti per la provincia" (Alessandria); "Provincia Casa dei Comuni" e "Cambiamo pagina" (Pesaro-Urbino); "Amministratori lucani" e "Provincia alternativa" (Potenza).

La formazione di liste con riferimenti civici o puramente locali è una dinamica abituale nei comuni con meno di 15mila abitanti, dove è favorita dalle dinamiche locali e dal sistema elettorale (nei piccoli comuni il premio è alla lista e non alla coalizione).

Mentre è una novità assoluta per le province e, ancora di più, per le città metropolitane. Nelle elezioni per il consiglio metropolitano di Milano del 2016, i principali contendenti erano due liste: "C+ città metropolitana" (centrosinistra) e "Insieme per la città metropolitana" (centrodestra).

Anche in questo caso, si tratta di un esito coerente con il sistema di elezione di secondo grado. Dato il bacino elettorale molto ristretto, diventa strategico puntare su liste catch-all che siano in grado di raccogliere un consenso trasversale, che vada oltre gli eletti della propria coalizione.

Va nella stessa direzione il fatto che in quasi un terzo dei casi sia il sindaco di un comune sotto i 5.000 abitanti a diventare presidente della provincia.

Questa tendenza può avere diverse spiegazioni. In primo luogo, il riequilibrio territoriale: la presidenza ad un piccolo comune può essere vista come una garanzia rispetto al peso del capoluogo o dei centri maggiori, politicamente più influenti. Allo stesso tempo, un sindaco di un piccolo comune viene comunque eletto da una coalizione di comuni più grandi. Quindi potrebbe essere ritenuto più controllabile dai suoi "grandi elettori".

Terzo, nelle elezioni dei piccoli comuni prevalgono logiche locali che spesso prescindono dal confronto sinistra-destra. Per questo i sindaci dei comuni minori sono spesso il personale politico più adatto per gestire le coalizioni anomale o bipartisan che potrebbero formarsi in consiglio.

I rischi della spoliticizzazione

Tutti questi elementi suggeriscono una possibile, progressiva depoliticizzazione dell'ente. Si tratta di un effetto in linea con le intenzioni della legge Delrio, che puntava a trasformare le province enti di secondo livello, di mero raccordo, in vista della loro successiva abolizione.

Più difficile attribuire responsabilità politiche chiare.

Ma, venuta meno l'abolizione, restano enti costituzionalmente necessari e con competenze di tutto rilievo. Perciò la spoliticizzazione presenta alcuni rischi. In particolare, che venga meno - per il cittadino - qualsiasi criterio con cui attribuire le responsabilità politiche. E del resto, quale forma di controllo può esercitare su un ente che non contribuisce (se non indirettamente) ad eleggere e su cui non c'è nessun dibattito pubblico?

Allo stesso tempo, è anche in dubbio quanta responsabilità politica sia possibile attribuire ad amministratori chiamati a svolgere funzioni così importanti nel tempo che avanza rispetto all'incarico principale. Quello nel comune, per cui hanno ricevuto elezione diretta.

Legittimati solo da un voto di secondo grado, con mandati brevi, il loro peso politico appare ridimensionato rispetto alle figure dirigenziali dell'ente. O anche di fronte agli altri poteri pubblici sul territorio, come i prefetti. E ancora nei confronti dello stato, che difatti negli ultimi anni ha pesantemente tagliato proprio su questi enti.