Fuori dal comune

Dal 2010 al 25 novembre 2019 sono avvenuti 1.794 commissariamenti di enti, una media di circa 180 all’anno. Di questi, 1.753 sono stati scioglimenti di comuni. Al netto dei pluricommissariamenti, i comuni sciolti almeno una volta in questo periodo sono stati 1.466: quasi un quinto del totale.

Fuori dal comune 2019

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18% dei comuni italiani è stato sciolto almeno una volta dal 2010.

 

Perché gli enti locali vengono sciolti

Lo scioglimento di un ente locale può avere diverse cause.

Dalle crisi politiche all'infiltrazione criminale, sono tante le cause che possono portare allo scioglimento.

Possono esservi ragioni di carattere fisiologico, come i casi di decesso o grave impedimento del sindaco oppure di elezione del sindaco stesso alla carica di consigliere regionale o di deputato. Oppure un conflitto politico interno alla maggioranza amministrativa, che porta il sindaco o la maggioranza dei consiglieri a dimettersi, causando il mancato funzionamento del consiglio comunale e il ricorso a nuove elezioni. In altri casi, il commissariamento è indotto da una crisi finanziaria dell'ente locale. Questi casi sono normati art. 141 del testo unico degli enti locali.

Nel caso più patologico, disciplinato dall'articolo 143 del Tuel, la causa risiede nell'infiltrazione della criminalità organizzata all'interno dell'amministrazione.

Casi ovviamente molto diversi, ma che vanno comunque monitorati, in particolare quando il mancato funzionamento è dovuto ai rapporti interni alle maggioranze politiche oppure a una crisi finanziaria dell’ente locale.  Primo perché una conflittualità politica che porta il comune a rivotare prima del tempo può essere un segnale di ingovernabilità, specie se succede più volte in pochi anni. E secondo perché può succedere, come vedremo nel prossimo capitolo, che agli scioglimenti per altri motivi segua - dopo pochi mesi - un commissariamento per infiltrazioni criminali.

Gli scioglimenti in base all'art. 141 del Tuel hanno segnato un picco nel 2013 e da allora sono in calo; al contrario gli scioglimenti per infiltrazioni della criminalità organizzata (art. 143 del Tuel) registrano negli ultimi anni una crescita significativa.

Isolando i soli comuni, la percentuale più rilevante dei commissariamenti ha origine in una crisi della maggioranza per ragioni prettamente politiche.

63% degli scioglimenti avvenuti tra 2010 e 2019 ha come causa un motivo politico.

Tra le ragioni politiche, le più frequenti sono le dimissioni in massa dei consiglieri (38%), quelle del sindaco (22%). Più rara la sfiducia del sindaco da parte del consiglio comunale (3% dei casi).

A fronte del dato medio (63%), va rilevato come la quota di comuni sciolti per motivi politici registri un calo marcato negli ultimi anni. Nel 2011, oltre 3 scioglimenti su 4 (78%) avvenivano per una delle ragioni politiche appena elencate. Nel 2018 e nel 2019 sono stati poco più di uno su due.

Dopo i motivi politici, in calo ma ancora preponderanti, la seconda categoria di motivazioni più frequente è un mancato funzionamento degli organi dovuto a ragioni non direttamente politiche. Si tratta del 19,6% degli scioglimenti. Parliamo di casi come il decesso o il grave impedimento del sindaco oppure la sua decadenza.

A questi possiamo aggiungere i commissariamenti determinati dall'impossibilità di surroga, che sono quasi il 4%. Avvengono quando i consiglieri dimissionari o deceduti in momenti diversi nel corso del mandato non possono essere più sostituiti, e all'assemblea manca il numero legale per operare.

È un caso che va tenuto distinto da quello, più politico, delle dimissioni contestuali dei consiglieri comunali volte espressamente a far cadere la giunta e tornare al voto (il caso più noto è certamente quello che ha determinato il commissariamento di Roma Capitale nel 2015).

12% i commissariamenti per mafia nell'ultimo triennio. Dopo anni di calo il dato è tornato in doppia cifra.

Mentre calava la percentuale di scioglimenti per motivi politici, è aumentata quella per infiltrazioni mafiose. Molto elevata è la percentuale di questi commissariamenti (7,7% nell'intero periodo, con una crescita significativa negli ultimi anni: sopra il 10% a partire dal 2017). Al preoccupante fenomeno degli scioglimenti per infiltrazioni della criminalità organizzata dedichiamo l’intero capitolo 3 di questo rapporto.

Dove vengono sciolti gli enti locali in Italia

Il fenomeno non si sviluppa in modo uniforme sul territorio nazionale: le amministrazioni locali vengono sciolte in tutto il paese, ma l'incidenza del fenomeno nelle regioni del sud è maggiore.

Il 50,2% degli scioglimenti dal 2010 ad oggi ha riguardato comuni e enti del mezzogiorno, un dato che ha raggiunto un picco nel 2017, superando il 60%. Il nord nel periodo considerato è stato coinvolto nel 37% degli scioglimenti, mentre il centro nel restante 13% circa.

 

La regione in assoluto più coinvolta è stata la Campania con 283 scioglimenti, il 15,8% dei provvedimenti registrati (di cui 24 ex art. 143). Segue la Lombardia con 237 scioglimenti (di cui solo uno per infiltrazioni della criminalità organizzata) e la Calabria (220 scioglimenti, di cui quasi un terzo per infiltrazioni della criminalità organizzata.

Ovviamente cambia l’incidenza rispetto al totale dei comuni di ciascuna regione. In Campania i comuni sciolti almeno una volta dal 2010 sono stati il 36%, in Lombardia il 14%, in Calabria 40%. Quelli che nel decennio hanno subito almeno un commissariamento per infiltrazioni sono il 4% in Campania, lo 0,07% in Lombardia e il 15% in Calabria.

Un fenomeno particolarmente ricorrente in Campania

Dal momento che la Campania è la regione italiana che ha avuto più scioglimenti dal 2010 è interessante ricostruirne la diffusione sul territorio.

Dal 2010 in Campania sono stati sciolti 198 comuni. Colpisce la forte ricorrenza del fenomeno nei territori di Napoli e Caserta. Appartengono a queste province tutti i comuni sciolti 4 volte nell'arco dell'ultimo decennio.

Nei comuni sciolti più volte i commissariamenti per motivi politici e quelli per mafia spesso si alternano.

Si tratta di 3 comuni della città metropolitana di Napoli (Quarto, Grumo Nevano e Arzano) e 2 della provincia di Caserta (Trentola Ducenta e San Felice a Cancello). Con l'eccezione di Grumo Nevano (commissariato in 3 occasioni per dimissioni dei consiglieri e in una per dimissioni del sindaco), tutti questi comuni sono stati sciolti almeno una volta per mafia dal 2010. Arzano è stato commissariato 2 volte in 10 anni per questa ragione. Il commissariamento per infiltrazioni più recente è iniziato pochi mesi fa (maggio 2019) ed è attualmente in corso; l'altro risale al 2015. Da notare che in entrambi i casi il commissariamento è intervenuto mentre il comune era già stato sciolto per  le dimissioni della maggioranza dei consiglieri.

77% dei comuni pluricommissariati della Campania si concentra nelle province di Napoli e Caserta.

In generale, è proprio nel napoletano e nel casertano che si concentrano i casi più critici. Estendendo l'analisi ai 52 comuni campani sciolti 2 o 3 volte dal 2010, 22 appartengono alla città metropolitana di Napoli e 17 alla provincia di Caserta. Solo altri 13 si trovano nelle altre province della Campania. Un dato che indica la forte ricorrenza territoriale del fenomeno, ma anche quanto sia necessario porre un'attenzione particolare ai comuni che sono stati sciolti diverse volte nell'ultimo decennio.

Il caso della Lombardia

Dopo la Campania, la Lombardia è la regione con più scioglimenti dal 2010: 283 nella prima, 237 nella seconda. Nonostante la frequenza del fenomeno in entrambe le regioni, i due casi non potrebbero essere più diversi.

In primo luogo, per la diversa incidenza dei commissariamenti per infiltrazioni mafiose. In Campania se ne sono registrati 24 (oltre l'8% degli scioglimenti avvenuti dal 2010), mentre in Lombardia 1 (0,4% degli scioglimenti).

L'altro elemento che distingue i due casi è la maggiore recidività dei comuni campani rispetto a quelli lombardi. Abbiamo rilevato come in Campania 5 comuni siano stati sciolti ben 4 volte dal 2010, mentre per altri 52 lo scioglimento è avvenuto da 2 a 3 volte. In Lombardia nessun comune è stato sciolto 4 volte, mentre solo uno (Viadana) per 3 volte.

Le amministrazioni comunali sciolte 2 volte sono state 16. Tra questi il capoluogo Lodi, commissariato per dimissioni del sindaco nel 2013 e poi una seconda volta nel 2016, per lo stesso motivo. Altri 197 comuni sono stati sciolti una volta. Tra questi Sedriano, l'unico commissariamento per infiltrazioni criminali registrato in Lombardia, avvenuto nel 2013.

I comuni con più scioglimenti

Come esemplificano i casi di Campania e Lombardia, un tema che differenzia molto le città del sud da quelle del nord è quello delle amministrazioni comunali che hanno subito nel corso degli ultimi anni più di uno scioglimento.

Dal 2010 a oggi, 240 comuni sono stati sciolti più di una volta. 153 di essi, cioè oltre il 60%, si trovano al sud: un dato assai preoccupante sulla capacità di questi enti locali di uscire dalla logica di una gestione straordinaria e di rientrare nella normalità democratica. 57 dei 240 comuni in questione sono in Campania, ovvero il 24% del totale dei plurisciolti. Il 10% dei comuni regionali.

1 su 10 i comuni campani sciolti più di una volta.

Si può notare che i comuni coinvolti 3 o 4 volte nelle procedure ex art. 141 e 143 dal 2010 ad oggi sono tutti situati nel mezzogiorno (con l'eccezione già citata di Viadana in provincia di Mantova, sciolto in tutti e 3 i casi ex art. 141). Nessuno dei comuni sciolti due volte al nord riguarda casi di infiltrazione della criminalità organizzata.

 

I comuni plurisciolti più significativi

È indicativa l’analisi di alcuni enti locali che hanno subito 4 provvedimenti di scioglimento dal 2010 ad oggi. Arzano (Napoli) (già commissariato per infiltrazioni mafiose nel 2008) è stato sciolto nell’aprile del 2014 per dimissioni dei consiglieri e un anno dopo per infiltrazioni mafiose a seguito di un’inchiesta della magistratura; lo stesso è accaduto nel 2019 (il comune è attualmente commissariato).

Una situazione analoga si registra a Bova Marina (Reggio Calabria): allo scioglimento di dicembre 2011 per dimissioni dei consiglieri fa seguito il commissariamento per mafia di febbraio 2012; nel 2017, dopo le dimissioni del sindaco (agli arresti domiciliari) segue il commissariamento ex art. 143 (le ultime elezioni si sono svolte a maggio 2019).

Per quanto riguarda Platì (Reggio Calabria) (già sciolto nel 2006 per infiltrazioni mafiose) alle dimissioni del sindaco del 2011 fa seguito il commissariamento ex art. 143 del 2012; dopo le elezioni del 2016 (in quelle del 2014 è mancato il quorum, mentre nel 2015 non sono state presentate liste) il comune è stato sciolto nel 2018 prima per dimissioni dei consiglieri e poi per infiltrazioni mafiose (commissariamento attualmente in corso).

A Quarto (Napoli) (già sciolto nel 1992 per infiltrazioni mafiose; un'altra procedura di accesso si era invece conclusa con un’archiviazione) si registrano invece due scioglimenti ex art. 141 nel 2011 (dimissione dei consiglieri) e nel 2012 (dimissioni del sindaco), cui fa seguito il commissariamento per infiltrazioni della criminalità organizzata del 2013; a febbraio 208 c’è stato un nuovo scioglimento per dimissioni dei consiglieri prima delle elezioni del giugno 2018 (nel maggio del 2019 il comune ha fatto ricorso alle procedure di risanamento finanziario di cui all’art. 246 del Tuel).

Il comune di Siderno (Reggio Calabria) è stato sciolto nel 2010 per dimissioni dei consiglieri e nel 2012 per dimissioni del sindaco, cui ha fatto seguito il commissariamento per infiltrazioni mafiose nel 2013 ed un altro, sempre ex art. 143, nel 2018 (commissariamento tuttora in corso).

A Corato (Bari) e Grumo Nevano (Napoli), infine, si registrano solo ripetuti scioglimento per altri motivi (ex art. 141), per dimissioni del sindaco oppure per dimissioni dei consiglieri (per Corato il commissariamento è tuttora in corso).