Il parlamento sospeso

Come abbiamo avuto modo di vedere nella XVIII legislatura, come nelle passate, il ruolo del parlamento si sta riducendo progressivamente.

Nonostante i proclami di voler ridare centralità al parlamento, nulla è cambiato.

Il parlamento sospeso

Scarica il report completo

I vari governi che si sono succeduti hanno in vario modo abusato della loro posizione per ampliare il proprio raggio d’azione. Un elemento che ha accumunato tutti gli esecutivi più recenti: da quelli di centrodestra (Berlusconi IV), a quello tecnici (Monti), passando per quelli a guida centrosinistra (Letta, Renzi e Gentiloni), e quelli dell’attuale legislatura che hanno visto un’alternanza al potere tra Lega e Partito democratico nell’alleanza con il Movimento 5 stelle. Spostando l’ordine degli addendi quindi, il risultato non cambia.

Tutto ciò è avvenuto anche in questa legislatura. Questo nonostante i proclami fatti da varie personalità di spicco dell’attuale scenario politico di voler ridare centralità al parlamento. Posizione presa sia dal presidente della camera Roberto Fico, che dal presidente del consiglio stesso:

Signor Presidente, gentili deputate e gentili deputati, come annunciato nel mio discorso programmatico dinanzi alle Camere, mi trovo, oggi, qui, per onorare la centralità del Parlamento. Ritengo sacre le previsioni del vostro Regolamento in merito al Premier istituto sin qui non a sufficienza applicato e sono qui, quindi, per dare concretezza, insieme a voi, eletti dai cittadini, alla fondamentale funzione di controllo che spetta alle Camere sull’attività del Governo.

- Giuseppe Conte - Questione time alla camera del 7 novembre 2018

Le proposte del governo nella XVIII legislatura

Dalle elezioni politiche ad oggi i due governi che si sono succeduti hanno presentato al parlamento 170 disegni di legge.

Come noto il governo può intervenire a livello legislativo con 3 strumenti: il decreto legislativo (previa legge delega approvata dal parlamento), il disegno di legge ordinario (che segue il normale iter parlamentare), e il decreto legge (che deve essere convertito in legge dal parlamento entro 60 giorni).

Quest’ultimo nasce per risolvere situazione straordinarie e urgenti, ma sempre più spesso viene utilizzato per implementare l’agenda di governo e bypassare il dibattito parlamentare. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

Nell’analisi delle proposte del governo discusse dal parlamento i disegni di legge ordinari fanno da padrone. Un dato che però nasconde molte diverse sfaccettature. Perché dei 131 ddl ordinari avanzati dal governo, ben 99 (il 75%) sono ratifiche di trattati internazionali. Come analizzato in precedenza, provvedimenti che nascono fuori dal parlamento, e che camera e senato devono solamente ratificare.

Oltre la metà delle proposte legislative dei governi Conte I e II sono ratifiche di trattati internazionali.

Il modo migliore per analizzare i disegni di legge del governo è quindi sottrarre dall’analisi questi testi, su cui l’intervento del parlamento è relativamente basso. Le ratifiche hanno rappresentato in questa legislatura oltre la metà delle proposte legislative del governo (54,10%), di gran lunga la tipologia di provvedimento più ricorrente. Un dato che è stato particolarmente alto durante il primo governo Conte, in cui il 60% delle proposte normative dell’esecutivo erano trattati internazionali. Testi che non nascono su iniziativa del governo, ma che l’esecutivo firma, prima della necessaria ratifica da parte del parlamento.

48,65% delle proposte del governo Conte II sono decreti legge.

Altro elemento da evidenziare è l’abuso che viene fatto dei decreti da parte dei governi. Nello specifico il 24,90% dei disegni di legge di iniziativa governativa da inizio legislatura sono decreti legge, dato che per il Conte II arriva al 48,65%.

Considerando tutte le proposte del governo, mai dal 2008 ad oggi i decreti avevano giocato un ruolo così importante. Le percentuali della XVIII legislatura in questo senso fanno segnare un netto peggioramento della situazione. I disegni di legge ordinari proposti dal governo, escludendo i trattati, sono meno del 20% del totale, di gran lunga il dato più basso dalla XVI legislatura ad oggi.

L'utilizzo improprio dei decreti

Come visto i numeri della XVIII legislatura ci parlano di una continua decretazione d'urgenza da parte dell'esecutivo. Potrebbe quindi sembrare che l'Italia si sia trovata in una situazione di emergenza costante da 2 anni a questa parte. Analizzando questi numeri emerge però in maniera chiara quanto lo strumento, nato per risolvere situazioni urgenti e straordinarie, sia stato utilizzato in maniera inappropriata.

I decreti non vengono utilizzati solo per le emergenze, ma anche e soprattutto per l'agenda di governo.

Sia il governo giallo-verde (M5s-Lega) che quello giallo-rosso (M5s-Pd) hanno principalmente utilizzato lo strumento per implementare l'agenda di governo. Tutti i provvedimenti clou di questi 2 anni infatti sono stati presentati al parlamento sotto forma di decreto. È stato così per il decreto dignità e il decreto sicurezza (governo Conte I), come anche per i più recenti decreto intercettazioni o quello sul cuneo fiscale (governo Conte II).

Un trend, quello dell'utilizzo inappropriato dei decreti, che si è interrotto con l'emergenza Coronavirus. L'attuale emergenza ha visto infatti la deliberazione da parte dell'esecutivo di numerosi decreti legge per affrontare questa situazione urgente e inaspettata. Per la prima volta da inizio legislatura quindi la decretazione d'urgenza è stata utilizzata in maniera appropriata.

Per peggiorare le cose: decreti salvo intese, accorpati e rivoluzionati

Questa legislatura in particolare però ha aggiunto ulteriore carne sul fuoco. Se l'abuso dei decreti è infatti un male ricorrente della nostra politica, certamente non una novità di questa legislatura, sono altri gli elementi caratteristici di questi 2 anni.

Sia il governo Conte I che il governo Conte II hanno abusato dei decreti, ma lo hanno fatto in maniera confusa e disordinata. Principalmente portando avanti due pratiche sbagliate. La prima è stata la tendenza ad approvare numerosi decreti "salvo intese". Una forma che prevede una prima deliberazione provvisoria da parte del consiglio dei ministri, richiedendone quindi una seconda per la pubblicazione finale del testo.

Non solo un abuso dei decreti, ma anche utilizzati in maniera confusa.

Questo spesso però non avveniva, con provvedimenti che venivano presentati "salvo intese" in consiglio dei ministri, e poi pubblicati in Gazzetta ufficiale due settimane dopo con numerose modifiche rispetto a quelle annunciate. In alcuni casi i giorni di attesa hanno persino superato i 20 giorni: decreto emergenza agricoltura (22 giorni), decreto crescita (26 giorni) e decreto sblocca cantieri (29 giorni). Una cattiva pratica che ha persino costretto il presidente Mattarella ad intervenire per commentare negativamente la situazione.

I decreti salvo intese e il richiamo di Mattarella
Leggi.

Una prassi particolarmente ricorrente durante il governo Conte I, ma che anche con il Conte II si è palesata. Un discorso analogo vale anche per la tendenza a rivoluzionare completamente i decreti legge una volta giunti in parlamento. Questo lo si può vedere in due modi, il primo dei quali riguarda i decreti decaduti.

È successo varie volte infatti che l'eccessivo numero di decreti deliberati creasse un ingorgo in aula. Situazioni in cui materialmente il parlamento non riusciva a convertire in legge i decreti, facendoli quindi decadere. Ma per evitare che alcuni pezzi rimanessero indietro, l'esecutivo ha deciso di accorpare i decreti in scadenza ad altri che invece sarebbe stati approvati.

Da inizio legislatura sono decaduti 5 decreti del governo, tutti però confluiti in altri testi:

• decreto fatturazione elettronica dei benzinai, decaduto il 17 agosto 2018, e confluito nel decreto dignità;
• decreto giustizia sportiva, decaduto il 5 dicembre 2018, e confluito in vari provvedimenti successivi del governo;
• decreto ordine forensi, decaduto il 12 marzo 2019, e confluito nel decreto semplificazioni;
• decreto Ncc, decaduto il 27 febbraio 2019, e confluito nel decreto semplificazioni;
• decreto golden power, decaduto il 9 settembre 2019, e confluito nel decreto garante privacy.

5 i decreti decaduti, confluiti poi in altri testi.

Tra le altre cose proprio il decreto semplificazioni, in cui sono confluiti altri 2 decreti, era un provvedimento non omogeneo già di suo. Tra i vari temi trattati anche: regime fiscale degli enti del terzo settore, definizione agevolata dei carichi affidati agli agenti della riscossione, esonero dall’obbligo di fatturazione elettronica, limiti per la spesa farmaceutica, concorso per assunzioni di agenti della polizia di stato, contrasto all’evasione Iva nelle transazioni commerciali on-line e il piano per la transizione energetica sostenibile. Come noto, tutti elementi che vanno contro il principio che il contenuto di un decreto legge deve essere omogeneo al suo titolo.

Il contenuto dei decreti spesso non è omogeneo al titolo dell'atto stesso.

E se succede che alcuni decreti vengano accorpati, succede ancora più spesso che durante la trattazione parlamentare vengano rivoluzionati. Come analizzato dall'Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati nel primo anno di legislatura era emerso quanto la dimensione dei testi all'esame del parlamento stesse diminuendo, soprattutto dei decreti legge.

Gli atti d'urgenza hanno infatti avuto una dimensione media di 47 commi, un dato inferiore ai 65 nel primo anno della XVII legislatura. Atti che durante la trattazione parlamentare hanno generalmente visto esplodere il numero di commi. Testi che quindi nascono generalmente brevi, ma che durante il dibattito in aula sono fortemente modificati.

Questo trend è proseguito anche nel secondo anno della legislatura. Il 12 marzo del 2020 lo stesso Osservatorio pubblicava un aggiornamento dei dati in questione:

[I decreti legge] hanno registrato, nel corso dell'iter un aumento medio, rispetto al testo base, di 46 commi e di 6.349 parole. In termini percentuali i testi sono "cresciuti" del 84,10% con riferimento al numero di commi e del 111,50% con riferimento al numero di parole.

- Osservatorio legislativo e parlamentare - 12 marzo 2020

Quindi, i molti decreti del governo non solo vengono accorpati, ma vengono notevolmente cambiati durante la trattazione parlamentare. Un fatto che potrebbe portare ad ambiguità normative, considerando che i decreti hanno effetto di legge dal momento che sono deliberati in consiglio dei ministri.

L'abuso della fiducia per approvare i decreti

A rendere tutto questo ancora peggio, c'è il tema delle questioni di fiducia.

L’esecutivo può decidere di mettere la fiducia su un disegno di legge, legando il proprio destino a quello del testo. Nasceva per ricompattare la maggioranza in situazioni eccezionali, ma viene sempre più utilizzato per velocizzare il dibattito e assicurare l’approvazione di proposte molto discusse. Vai a "Che cosa sono i voti di fiducia"

Prima di entrare nello specifico dei decreti legge, è necessario introdurre il tema facendo un panoramica su tutti i provvedimenti approvati dal parlamento. Da inizio legislatura sono stati 28 i voti di fiducia su provvedimenti in discussione.

26% delle leggi approvate con la fiducia da inizio legislatura. Per il Conte II il dato è al 33%.

In media quindi il 26% delle leggi approvate ha necessitato della fiducia per finire il proprio iter. Un dato che è cresciuto particolarmente con l'avvio del secondo governo Conte, salendo al 33,33%. Secondo valore più alto dalla XVI legislatura ad oggi, battuto solamente da quanto fatto registrare nell'esecutivo Monti (45,13%).

Ma è circoscrivendo questo dato per i decreti legge del governo che emergono ulteriori questioni. Se infatti, come visto, i decreti vengono utilizzati in maniera sempre più ricorrente, soprattutto per implementare l'agenda di governo, succede sempre più spesso che venga utilizzata la fiducia per la loro approvazione finale in aula.

Se utilizzare il decreto in maniera inappropriata è già una forzatura, con la fiducia si aggrava solamente la situazione. Dei 34 decreti del governo convertiti in legge, 15 hanno necessitato della fiducia.

44,12% dei decreti del governo sono stati approvati con la fiducia.

Per ben 7 provvedimenti poi è stato necessario porre la fiducia in entrambi i rami, limitando molto quindi l'eventuale dibattito parlamentare. Tra questi testi figurano molte leggi importanti della XVIII legislatura: i due decreti sicurezza voluti dalla Lega, il decreto fiscale, e i recenti decreti intercettazione e milleproroghe 2020.

Le leggi approvate

Nella XVIII legislatura sono state approvate 108 leggi, 69 durante il governo Conte I e 39 durante il Conte II. Rispetto alle legislature passate, e agli esecutivi precedenti, la media di leggi approvate è sensibilmente più bassa.

Soprattutto il dato del governo giallo-verde (Conte I) è ampiamente sotto la media della XVI, XVII e XVIII legislatura. Nei suoi 15 mesi di vita sono state approvate circa 4 leggi ogni 30 giorni, quasi 2 in meno della media delle ultime legislature.

È giusto però andare oltre al valore numerico, ed entrare un po' più nel concreto dell'azione di governo in questa legislatura.

Al livello di produzione legislativa questi 2 anni si possono dividere in un confronto tra l'operato delle due squadre di governo. Nei primi 15 mesi si è vissuta molta della contrapposizione tra le due fazioni di governo, che cercavano di far approvare ognuno i propri testi. Alcuni dei principali esempi sono:

• Movimento 5 stelle: decreto dignità, reddito di cittadinanza e spazzacorrotti;
• Lega: decreto sicurezza (e sicurezza bis), riforma della legittima difesa e quota 100.

Con il passaggio al governo Conte II poi molte cose sono cambiate. Nei suoi primi 6 mesi di vita sono infatti state poche le proposte normative avanzate da parte dell'esecutivo. Questo semestre si è infatti incentrato su due testi principali.

L'aver avuto 2 governi con alleanze atipiche ha influenzato non poco la produzione legislativa.

In primis la riforma costituzionale, che ha portato all'approvazione da parte del parlamento del taglio del numero di deputati e senatori. Provvedimento che ora dovrà passare per referendum. Il secondo atto che ha occupato molta dell'agenda dei lavori del Conte II è stata la legge di bilancio 2020, testo alla base dell'alleanza di governo 5stelle-Pd-Leu, e che doveva scongiurare l'aumento dell'Iva.

Successivamente all'approvazione della manovra l'azione di governo si è però letteralmente congelata. Questo è avvenuto sia per la difficoltà di trovare la quadra politica su determinati temi, sia per eventi extra parlamentari, dalle elezioni regionali alla recente emergenza Coronavirus.

Il primo governo Conte ha prodotto poco sia per una lunga fase di studio che per una continua contrapposizione tra le agende politiche dei due partner di governo. I primi 6 mesi di vita dell'esecutivo Conte II sono stati invece caratterizzati da 2 provvedimenti principali (riforma costituzionale e legge di bilancio), che hanno anticipato poi una lunga fase di stallo, sfociata nella gestione dell'attuale emergenza sanitaria.

Le leggi ancora incomplete

Uno dei temi che anche grazie al contributo di openpolis è emerso in maniera chiara nel dibattito politico è quello dei decreti attuativi.

Dopo il lavoro del parlamento, l’implementazione di una legge passa nelle mani di ministeri e agenzie pubbliche. Un secondo tempo delle leggi spesso ignorato, ma che lascia molte norme incomplete. Vai a "Che cosa sono i decreti attuativi"

Un secondo tempo che però è centrale per analizzare pienamente la bontà dell'azione di governo. Analizzare questi dati ci permette di affrontare alcune questioni importanti. Tra queste, quante delle leggi volute dai governi Conte I e II sono rimaste incomplete e mai implementate del tutto?

630 decreti attuativi richiesti dai provvedimenti legislativi (decreti legge, decreti legislativi e leggi ordinarie) dei governi della XVIII legislatura.

Gli atti con valore legislativo approvati dai governi della XVIII legislatura (decreti legge, decreti legislativi e leggi ordinarie) hanno richiesto l'adozione di 630 decreti attuativi. Di questi solamente 155 (24,6%) sono stati adottati, e ne mancano all'appello ancora 475.

A richiedere il maggior numero di provvedimenti attuativi sono stati i decreti legge del governo: 318, di cui 227 (71,38%) ancora da adottare. Sono i decreti legislativi invece ad avere il tasso di adozione più basso, con solamente 3 dei 67 (4,48%) provvedimenti richiesti che sono stati presi dagli organi competenti.

Questa vitale fase di implementazione ricade principalmente sui ministeri. Su tutti, quello dell'economia e delle finanze (Mef), di gran lunga il dicastero più coinvolto. Da inizio legislatura le leggi del governo hanno richiesto l'implementazione di 118 decreti attuativi da parte del Mef, di cui 87 sono ancora da adottare.

Storicamente il provvedimento che richiede il maggior lavoro extra parlamentare per trovare piena implementazione è l'annuale legge di bilancio. Entrambe le manovre approvate nella XVIII legislatura hanno richiesto oltre 100 decreti attuativi, provvedimenti che in minima parte sono stati poi adottati.

Il tasso di adozione è comprensibilmente basso per la manovra adottata a fine dello scorso anno (solo 2 decreti adottati su 124). Pur essendo passato più tempo però, anche la legge di stabilità del 2019 continua ad essere incompleta, con 51 dei 108 provvedimenti richiesti che ancora devono essere adottati. In questo senso il cambio di governo, e anche di priorità politiche, non aiuta. È probabile quindi, come avviene ormai da anni, che la manovra del 2019 non troverà mai piena implementazione nella realtà.