Giovani al centro

Cosa sono e quali sono le specificità delle città riservatarie

Rispetto alle politiche giovanili e ai servizi rivolti ai giovani, merita un approfondimento a parte il caso delle città riservatarie previste dalla legge 285/1997.

Tale norma, istitutiva del fondo nazionale infanzia e adolescenza (Fnia), ha stabilito che una parte dello stesso fosse riservata a 15 città. Queste, in ragione della loro dimensione o delle problematiche sul territorio, sono destinatarie del 30% del fondo.

Una quota pari al 30 per cento delle risorse del Fondo è riservata al finanziamento di interventi da realizzare nei comuni di Venezia, Milano, Torino, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Bari, Brindisi, Taranto, Reggio Calabria, Catania, Palermo e Cagliari.

- Legge 285/1997, art. 1

Oggi si tratta dell’unica parte del fondo ancora vigente, essendo il restante 70% confluito – in seguito al processo di regionalizzazione – nel fondo nazionale per le politiche sociali, di competenza di regioni e province autonome. Ammontano a circa 29 milioni i fondi annui complessivamente erogati alle 15 città.

28,8 milioni di euro il valore del fondo per l’infanzia e l’adolescenza finalizzato agli interventi nelle città riservatarie.

La legge 285 resta oggi di fatto in vigore solo per le 15 città riservatarie.

Si tratta di risorse stanziate con legge di bilancio, la cui ripartizione tra i comuni, finora disposta con decreto del ministro del lavoro e delle politiche sociali (con il decreto legge 22/2021, art. 9, la competenza è passata al ministro della famiglia), si basa su un accordo in conferenza unificata con le regioni. Queste risorse servono a finanziare i servizi previsti dalla legge 285, di fatto ormai vigente solo per queste 15 città. In particolare iniziative che hanno diverse finalità, tra cui quelle rivolte alla realizzazione di progetti per il gioco e il tempo libero, ma anche di supporto alla genitorialità, contrasto di povertà e violenza e sostegni economici alle famiglie.

Aspetti su cui è fondamentale un monitoraggio nel tempo, previsto dalla stessa legge. Sia per approfondire quali sono nello specifico i servizi maggiormente rivolti ai giovani, sia per comprendere la condizione minorile in questi comuni. Un aspetto, quest'ultimo, che deve essere la base di ogni intervento sul territorio.

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Tuttavia, prima di concentrarci su tali questioni, è necessario ricostruire il percorso normativo del fondo nazionale infanzia e adolescenza. Uno stanziamento nato nella seconda metà degli anni '90, di cui nel precedente capitolo abbiamo sottolineato gli aspetti innovativi, che ha però subito profondi cambiamenti nel tempo.

Genesi e trasformazione del fondo previsto con la legge 285

Nel decennio in cui il legislatore nazionale inizia ad occuparsi direttamente di politiche giovanili, spesso con un approccio puramente emergenziale (lotta alla droga e alla criminalità), la legge 285/1997 si segnala per un profilo di discontinuità netto. Sono già stati citati gli aspetti più innovativi della norma. Dall'individuazione del tempo libero dei ragazzi come principale fronte del contrasto alla povertà educativa, all'investimento sul ruolo proattivo dei minori nella strutturazione dei servizi.

Nella relazione al parlamento sull'attuazione per il 2017, di fatto un vero e proprio bilancio della normativa a venti anni dall'approvazione, viene dato conto del clima in cui fu realizzato tale cambio di paradigma.

(...) un atto normativo che nacque da un fermento culturale e sociale particolare che vedeva agire, probabilmente per la prima volta nella storia del nostro Paese, un’alleanza importante tra amministrazioni e tra queste e le operatrici e gli operatori impegnati nei servizi, nelle istituzioni, nelle associazioni e nel terzo settore.

- Relazione sullo stato di attuazione della legge 285/1997 per il 2017 (2020)

Uno spirito fondativo che consente ancora oggi di qualificare questa norma come assolutamente attuale. E ciò nonostante un contesto economico e sociale profondamente mutato rispetto a quello di fine millennio. Una su tutte: nel tempo i minori di 18 anni sono diventati di gran lunga la fascia più povera della popolazione.

Lo spirito della 285 resta attuale nonostante i profondi mutamenti sociali.

Ma anche, come puntualizzato nella stessa relazione al parlamento, ulteriori fenomeni ancora in nuce o addirittura non esistenti quando la legge fu approvata. La contrazione delle nascite e della popolazione minorile che, in base alle prime stime demografiche, nel 2021 rappresenta appena il 15,6% dei residenti totali. L'incremento nella presenza di bambine e bambini stranieri nel nostro paese. La crescita del fenomeno dei neet, giovani fuori dai percorsi di istruzione e allo stesso tempo senza lavoro. Il processo di trasferimento delle famiglie con figli dai centri città alle periferie, con una parallela e progressiva espansione urbana, specie nelle aree metropolitane.

Modifiche normative radicali hanno ridotto la portata della legge 285.

Tuttavia, nell'arco di oltre 20 anni, a cambiare non è stato solo il panorama sociale in cui opera la legge, ma anche quello normativo entro il quale è inscritta.

Dalla fine degli anni '90, una serie di riforme e sentenze ha avuto un profondo impatto sull'operatività della legge 285/1997.

Il fondo nazionale infanzia e adolescenza è nato nel 1997 con uno stanziamento di 120 miliardi di lire (innalzato a 315 miliardi annui per il 1998 e il 1999). Era inizialmente incardinato presso la presidenza del consiglio e strutturato su 2 canali distinti. Il 70% dello stanziamento era destinato a regioni e province autonome, con la parte restante riservata alle 15 città citate. Destinatarie di una quota specifica perché più popolose o comunque perché individuate dal legislatore come più problematiche.

30% i fondi spettanti alle città riservatarie, in base alla legge 285/1997.

Appena approvata, la legge garantiva una cornice nazionale, ma la ripartizione locale dei fondi consentì da subito un decentramento nella programmazione e nella gestione delle risorse. Un quadro destinato a cambiare profondamente nell'arco di pochi anni.

Inizialmente l'impianto della legge 285 viene valorizzato.

Le prime riforme - nel triennio immediatamente successivo all'approvazione della 285 - ridefiniscono il sistema delle politiche sociali in Italia. Puntando ad integrare, senza stravolgere, quanto previsto dalla legge 285. Difatti nel 1998 gli stanziamenti del Fnia, pur confluendo nel nascente fondo nazionale politiche sociali (legge 449/1997, art. 59 c. 44), destinato alle regioni, mantengono comunque il vincolo di destinazione verso le politiche per l'infanzia e l'adolescenza. Sempre in questa logica si inserisce la legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (328 del 2000). Norma che non solo assume come suoi pilastri gli interventi previsti dalla 285, ma ne fa proprio anche l'impianto di co-progettazione territoriale degli interventi.

Con l’entrata in vigore di tale legge [l. 328/2000, ndr], la stessa legge n. 285/1997 è diventata una parte strutturale degli interventi sociali integrati alla persona. In altre parole, la prima ha fatto proprio il modello metodologico della seconda

- Relazione sullo stato di attuazione della legge 285/1997 per il 2017 (2020)

La riforma del titolo V ha avuto un impatto enorme sulla legge 285.

Il quadro cambia completamente con la riforma del titolo V della costituzione, agli inizi degli anni 2000. Questa infatti modifica la ripartizione delle competenze tra stato e regioni, attribuendo a queste ultime la "potestà piena ed esclusiva nella definizione delle priorità regionali per la spesa sociale" (cfr. corte dei conti, relazione 2017).

L'impatto sulla strutturazione e il funzionamento del fondo è dirompente. Le risorse del Fnia, già confluite nel fondo sociale per le regioni, con la finanziaria 2003 perdono qualsiasi vincolo di destinazione. In concreto, entrano in un "fondo indistinto" che può essere utilizzato per tutte le politiche sociali, senza destinazione specifica per categoria, "con il conseguente rischio di essere utilizzate solo marginalmente per l’infanzia, disponendo quest’ultima di una potenzialità di negoziazione storicamente inferiore in ambito di allocazione delle risorse" (relazione 2017).

Si tratta di una conseguenza dell'attribuzione della competenza sulle politiche sociali alle regioni. Del resto, come stabilito in più occasioni dalla corte costituzionale

(...) non sono consentiti finanziamenti a destinazione vincolata, in materie e funzioni la cui disciplina spetti alla legge regionale, siano esse rientranti nella competenza esclusiva delle regioni ovvero in quella concorrente, pur nel rispetto, per quest’ultima, dei principi fondamentali fissati con legge statale

- Sentenza Corte costituzionale n. 423 del 2004

Fa eccezione solo la quota per le 15 città riservatarie. Con la finanziaria 2007 (art. 1 c. 1258) il fondo nazionale infanzia e adolescenza riacquisisce una propria autonomia rispetto all'indistinto fondo sociale. Di fatto oggi le previsioni della legge 285 restano limitatamente ai 15 comuni.

La condizione giovanile nelle 15 città riservatarie

Nel dibattito pubblico non mancano riflessioni e discussioni sulla condizione delle ragazze e dei ragazzi che vivono nel nostro paese. Una tema di primaria importanza, a maggior ragione dopo la pandemia che ha segnato la vita quotidiana per oltre un anno.

I dati sulla vita quotidiana di bambini e adolescenti sono raccolti soprattutto a livello nazionale.

Purtroppo, la discussione pubblica sulla condizione giovanile di rado si alimenta di dati. Troppo di frequente, il tema è oggetto di una vera e propria "guerra di opinioni" in cui l'aneddoto, o il singolo caso limite, diventa l'espediente retorico per confermare teorie precostituite, se non veri e propri stereotipi. Ma il problema purtroppo è più ampio: anche chi si vuole cimentare con spirito analitico si scontra con una persistente carenza di dati.

In una relazione pubblicata dopo la precedente crisi economica, Unicef metteva - impietosamente - a paragone il livello di sofisticazione raggiunto dai paesi Ocse nella raccolta e nell'aggiornamento degli indicatori macroeconomici (pil, inflazione, bilancia commerciale) con la scarsità di dati sulla condizione dei minori. Da allora molte cose sono cambiate, ma resta vero che come e quanto monitoriamo la condizione minorile dice molto di quanto il tema sia prioritario per la nostra società.

È il monitoraggio che rende possibile una politica responsabile, basata su fatti concreti, un'advocacy consapevole e l'uso economicamente efficiente di risorse pubbliche limitate. Pertanto, la disponibilità di dati aggiornati è già di per sé un indicatore di quanto l'impegno di proteggere i bambini venga preso sul serio.

- Unicef, Misurare la povertà tra i bambini e gli adolescenti (2012)

In questo senso, uno degli effetti più positivi della legge 285 è anche l'attività di monitoraggio conseguente, che rende disponibile - anche se solo per le 15 città riservatarie - alcuni dati con disaggregazione comunale. Ad esempio, quelli provenienti dall'indagine campionaria sui giovani nelle città riservatarie, promossa da istituto degli innocenti, ministero del lavoro e delle politiche sociali e centro nazionale di documentazione per l'infanzia e l'adolescenza. Tale indagine ha coinvolto circa 200 scuole per un totale di oltre 11mila studenti. Con l'obiettivo di rilevare su scala "micro", comune per comune, le opinioni, le percezioni e i bisogni di queste ragazze e ragazzi.

11.648 gli alunni delle scuole secondarie di I e II grado che hanno partecipato all'indagine.

Un primo aspetto cruciale è il rapporto tra situazione economica della famiglia e livello di soddisfazione rispetto alla propria vita familiare. Osservando i dati in un grafico a dispersione, emergono due elementi. Innanzitutto, si conferma un legame abbastanza solido tra le due variabili. Come prevedibile, dove gli studenti sono più tranquilli rispetto alla condizione economica del proprio nucleo, tende ad aumentare anche la soddisfazione per la vita familiare.

Le città sopra la media per quota di alunni soddisfatti per la condizione economica, nell'80% dei casi sono anche ai primi posti per soddisfazione per la vita familiare. Tra gli studenti delle scuole medie, Milano e Torino si trovano rispettivamente ultima e penultima in entrambi gli indicatori. Lo stesso vale, tra quelli delle superiori, per Bari (15esima nelle classifiche).

In alcune città del sud una minore soddisfazione per la condizione economica coesiste con una elevata soddisfazione per la vita familiare.

Vi sono poi delle eccezioni rilevanti alla tendenza generale. Catania e Taranto, rispettivamente prima e seconda per quota di ragazzi delle medie che si dichiarano soddisfatti della propria vita familiare, sono agli ultimi posti per soddisfazione sul versante economico.

Lo stesso accade, tra gli studenti delle superiori, a Reggio Calabria e Napoli. Il comune calabrese è secondo, dopo Bologna, per quota di studenti soddisfatti della vita familiare, ma ottavo nella classifica economica. Ancora più stridente il caso del capoluogo campano: quarto per soddisfazione nella vita familiare e penultimo per apprezzamento della situazione economica del proprio nucleo.

Da notare infine che Milano, ultima per soddisfazione in entrambi gli indicatori tra i ragazzi delle medie, tra quelli delle superiori è prima per soddisfazione economica e terza per soddisfazione nella vita familiare.

-9,1 punti di differenza tra la soddisfazione per la condizione economica familiare alle superiori (83,9%) rispetto alle medie (93%).

L'altro elemento da sottolineare è che gli studenti delle superiori mostrano un livello di soddisfazione inferiore rispetto a quelli delle medie, in entrambi gli indicatori considerati. Un dato da leggere anche alla luce del processo di maturazione connesso con l'adolescenza. Una maggiore consapevolezza che rende più coscienti della situazione economica dei genitori.

Inoltre gli adolescenti attraversano una fase di transizione che può tradursi in un aumento delle tensioni e dei conflitti familiari. Ciononostante, va rilevato come anche tra i ragazzi delle superiori il livello di soddisfazione per la vita familiare resti alto (91,6%), sebbene inferiore a quello degli alunni più giovani (96,9%). Il fattore socio-economico resta comunque determinante sul livello di soddisfazione personale.

19% degli studenti delle superiori con genitori disoccupati è insoddisfatto della propria vita familiare (contro il 7% di chi ha entrambi i genitori occupati).

In situazioni familiari ed economiche difficili, il ruolo delle amicizie diventa cruciale nel determinare la possibilità di superare momenti critici. Una questione interessante da approfondire in particolare rispetto a ragazze e ragazzi delle superiori dove, come rilevato, le preoccupazioni divengono più pressanti. Tale aspetto emerge chiaramente dall'analisi del centro nazionale di documentazione per l'infanzia e l'adolescenza.

I ragazzi che frequentano le scuole secondarie di secondo grado tendono più spesso a sostenersi nei momenti di difficoltà. Tra di essi, la solidarietà è particolarmente diffusa per coloro che hanno entrambi i genitori disoccupati - ci si aiuta “sempre” nel 12% dei casi - mentre per quelli con un solo genitore o entrambi i genitori occupati si registrano rispettivamente valori pari al 3% e 2%.

- Centro nazionale di documentazione per l'infanzia e l'adolescenza, Essere ragazze e ragazzi nelle città riservatarie della Legge 285/97: la voce dei protagonisti (2019)

In tutte le città riservatarie sono soprattutto i ragazzi più grandi a trascorrere maggiormente il proprio tempo libero con gli amici. Bari spicca in entrambe le fasce d'età per quota di giovani che dichiarano di passare "sempre" oppure "spesso" il proprio tempo con gli amici. Seguono, tra gli alunni delle medie, Cagliari, Taranto, Roma, Firenze, Reggio Calabria e Bologna.

Il disagio economico e sociale incide anche sul tempo libero dei minori.

Tra i ragazzi delle secondarie di secondo grado, dopo il capoluogo pugliese, seguono Firenze, Taranto, Genova, Cagliari, Reggio Calabria, Catania e Palermo.

Stabilire relazioni di amicizia solide e positive con i propri coetanei è parte essenziale per un processo di crescita sano. Una prerogativa che, ancora una volta, appare preclusa soprattutto a chi proviene da un contesto familiare più fragile. In base ai dati raccolti nel corso dell'indagine campionaria, chi ha i genitori disoccupati è più frequente che dichiari di non passare il proprio tempo libero con gli amici.

8% degli studenti delle superiori con genitori disoccupati non trascorre tempo libero con gli amici (contro l'1% di chi ha entrambi i genitori occupati).

Ne discende l'importanza di offrire sul territorio luoghi di socializzazione e di aggregazione, economicamente accessibili per tutti. Un investimento importante sia per la crescita umana e sociale dei singoli ragazzi, che per il contrasto alla povertà educativa e la prevenzione di comportamenti a rischio.

Comportamenti a rischio sembrano essere correlati all’insoddisfazione crescente che si riscontra nei ragazzi al crescere dell’età. (...) nella scuola secondaria di secondo grado cala il grado di soddisfazione generale. Complessivamente i ragazzi che abitano al sud sono molto più soddisfatti dei loro coetanei residenti nelle altre zone d’Italia (...) I ragazzi del sud risultano essere maggiormente soddisfatti anche su argomenti più ostici e spinosi a questa età quali l’aspetto fisico e la fiducia in se stessi.

- Centro nazionale di documentazione per l'infanzia e l'adolescenza, Essere ragazze e ragazzi nelle città riservatarie della Legge 285/97: la voce dei protagonisti (2019)

Del resto, come approfondito nel primo capitolo, tutte le rilevazioni indicano come siano prima di tutto ragazze e ragazzi a chiedere spazi e luoghi di aggregazione. Ma cosa chiedono nello specifico?

I luoghi di aggregazione visti dai ragazzi

Il concetto di centro di aggregazione è di per sé sfuggente, perché per sua natura indica uno spazio che può essere riempito con attività tra loro molto diverse. Dalle attività sportive a quelle creative, come laboratori manuali e corsi di recitazione. Ma che possono essere rivolti anche al sostegno negli studi, ad esempio con corsi di recupero, oppure al supporto personale e psicologico o ancora all'apprendimento di nuove competenze.

I centri di aggregazione sono spazi polivalenti.

Una polifunzionalità che costituisce proprio il loro principale punto di forza. E che consente di immaginarli come luoghi da progettare insieme, a partire da bisogni e preferenze dei giovani. Proprio come raccomandato dalle 3 p iscritte nello spirito della convenzione sui diritti dell'infanzia e dell'adolescenza. Ma in concreto, cosa chiedono più frequentemente ragazze e ragazzi?

L'indagine campionaria sulle 15 città riservatarie consente una valutazione maggiormente puntuale di quali attività preferirebbero gli studenti delle scuole secondarie se aprisse un centro di aggregazione vicino casa loro. Dalle risposte emerge chiaramente come la polivalenza costituisca il prerequisito di una esperienza aggregativa funzionale alle necessità di ragazze e ragazzi.

Alle medie prevalgono attività creative, ma non manca anche la richiesta di supporto nello studio.

Tra gli alunni delle medie, di fronte alla richiesta di indicare 3 attività che vorrebbero nei centri aggregativi, la terna più frequente è costituita da concerti, corsi creativi e corsi di musica (indicata dal 5,3% dei rispondenti). La seconda terna per quota di preferenze, segnalata dal 3,5% degli studenti interpellati, introduce anche l'importanza dello sport e di acquisire competenze digitali, indicando - oltre ai corsi creativi - anche laboratori per apprendere l'uso di internet e del pc e luoghi dove fare attività sportiva. Nelle terne più favorite compaiono anche laboratori manuali e artigiani e la necessità di supporto nello studio.

Anche tra gli studenti delle superiori, la prima preferenza va verso attività quali concerti, corsi creativi e di musica. Ma al netto di questa convergenza, leggendo le terne successive emerge come ragazze e ragazzi più grandi abbiano una visione diversa su quali attività dovrebbe offrire un centro aggregativo. Sono in particolare due gli aspetti che differenziano maggiormente le priorità degli studenti delle superiori rispetto a quelle degli alunni più giovani.

Tra i più grandi, emerge il bisogno di sostegno psicologico e di maggiore autonomia.

Tra le terne con più voti, ad esempio, compare la richiesta di servizi di supporto psicologico, o comunque di gruppi di ascolto, del tutto coerente con la fase di profondo cambiamento attraversata dai ragazzi più grandi.

Inoltre, è significativo osservare in controluce una maggiore richiesta di autonomia e possibilità di autogestione degli spazi da parte degli studenti delle superiori. Tale preferenza emerge esplicitamente tra chi chiede di garantire luoghi senza alcuna attività preordinata, ma solo attività decise e gestite dai ragazzi. Ma è significativo che, accanto alla richiesta di corsi  - prevalente tra gli alunni delle medie - emerga anche quella di spazi dove svolgere le stesse attività in autonomia. Ad esempio luoghi dove suonare liberamente oppure sale di registrazione.

I 14-17enni, in particolare, con l’affacciarsi alla vita adulta ritengono inoltre importante l’autogestione di spazi, tempi e attività, e al tempo stesso che sia permesso di partecipare liberamente in un clima dove non siano previsti controlli adulti. Tra gli 11-13enni queste stesse esigenze sono ugualmente espresse, sebbene su valori di incidenza più contenuti.

- Centro nazionale di documentazione per l'infanzia e l'adolescenza, Essere ragazze e ragazzi nelle città riservatarie della Legge 285/97: la voce dei protagonisti (2019)

La copertura dei servizi previsti dalla legge 285

Alla luce di quanto visto finora, è interessante vedere come si articoli l'offerta di servizi nell'ambito della legge 285. Si tratta di un arco di interventi molto ampio, che abbraccia tutte le fasce d'età minorili, di cui i centri di aggregazione costituiscono solo una parte (v. punto 10).

Per un quadro completo, è utile fare riferimento al nomenclatore che classifica gli interventi previsti dalla legge 285/1997, suddividendoli in:

1. attività di segretariato sociale, consulenza e informazione: comprende tutti i canali di informazione per accedere ai servizi offerti (sportelli sociali telematici, servizi di aiuto telefonico, centri di ascolto);
2. prevenzione e sensibilizzazione, promozione e partecipazione: include le iniziative per incentivare forme di partecipazione (ad esempio i consigli e le consulte dei ragazzi), ma anche interventi di prevenzione e di formazione del personale educativo (educatori e insegnanti);
3. pronto intervento sociale: interventi per specifiche situazioni di emergenza sociale, con funzione di prima assistenza, anche rivolte a minori (unità mobili di strada per distribuzione indumenti, pasti caldi, informazioni);
4. servizi sociali di supporto alla persona, alla famiglia e rete sociale: comprende servizi di mediazione familiare, supporto alla genitorialità, centri antiviolenza, interventi di presa in carico di minori con disabilità;
5. integrazione sociale: include servizi di mediazione culturale per garantire l'accesso paritario in ambito scolastico e sociale di persone straniere e nomadi, interventi per l'integrazione di soggetti a rischio emarginazione (es. corsi di lingua italiana per immigrati), attività ricreative per soggetti fragili (es. l'animazione rivolta ai bambini ospedalizzati);
6. servizi di supporto: mense sociali e servizi di trasporto per minori con ridotta mobilità;
7. trasferimenti per il pagamento di rette: tutti gli interventi economici volti garantire agli utenti in difficoltà l'accesso ai servizi per l'infanzia, alle prestazioni offerte da centri estivi e centri di aggregazione;
8. trasferimenti per attivazione di servizi: sostegni economici rivolti a enti o associazioni del privato sociale, a famiglie che accolgono temporaneamente minori con problemi familiari oppure altri sostegni per persone non autosufficienti o con ridotta mobilità;
9. integrazioni al reddito: include buoni spesa, buoni pasto, contributi per i servizi scolastici, per l'alloggio o per l'integrazione del reddito familiare;
10. centri con funzione educativo-ricreativa: è in questa categoria che sono compresi i centri di aggregazione, strutture rivolte ai giovani, per promuovere e coordinare diverse attività (ricreative, sociali, educative, culturali e sportive) e per favorire un corretto utilizzo del tempo libero. Vi rientrano anche le ludoteche (per i bambini in età prescolare e nella scuola dell'obbligo), i centri per le famiglie e i centri diurni;
11. servizi educativi per la prima infanzia, tra cui nidi e servizi integrativi (spazi gioco, centri bambini-genitori ecc.);
12. centri e attività a carattere socio-sanitario: in cui sono compresi i consultori familiari e quelli per i giovani;
13. presidi residenziali socio-assistenziali e ad integrazione socio-sanitaria: includono le comunità familiari e socio-educative, i servizi di accoglienza per bambino-genitore (es. case rifugio);
14. altri centri e strutture: comprendono i centri estivi, i campi sportivi e i giardini pubblici attrezzati;
15. altre iniziative, che possono comprendere iniziative di educazione ambientale, di fruizione dei musei per ragazzi e altri progetti (come pedibus e bicibus).

Sono molte le attività di tutela dei minori che possono essere offerte nell'ambito della legge 285.

Come si osserva scorrendo questa lista, gli interventi e i servizi socio-educativi previsti dagli enti locali possono articolarsi lungo un campo di azione molto ampio, rivolto a minori di tutte le età. Ognuno di questi ambiti di intervento a sua volta comprende una serie di voci specifiche, che nell'elenco abbiamo sintetizzato per sommi capi (es. i centri di aggregazione sociale sono una voce dell'ambito "centri con funzione educativo-ricreativa").

Un primo aspetto saliente è quindi quante delle singole voci analitiche previste dal nomenclatore siano concretamente offerte in ciascuna città. In qualche modo, si tratta di valutare un indice di copertura dei servizi rivolti ai minori.

Genova e Bologna sono le uniche due città a superare il 90% di voci del nomenclatore coperte. Seguono, con la sola eccezione del capoluogo pugliese, altre città del centro-nord: Torino (82%), Milano (79%), Bari (78%), Venezia (76%), Firenze (72%) e Roma (71%).

Si collocano sopra il 60% 3 città del mezzogiorno: Catania, Brindisi e Taranto. Mentre i comuni che non raggiungono la copertura in oltre metà delle voci sono tutti meridionali: Reggio Calabria (47%), Cagliari (46%) e Napoli (44%). Come rilevato nella ricerca condotta da istituto degli innocenti, si concentrano tutti nel mezzogiorno, con la sola eccezione di Firenze, anche tutti i comuni in cui uno o più ambiti risultano non coperti.

Focalizzandosi solo sull'ambito "centri con funzione educativo-ricreativa", possiamo confrontare i diversi comuni nell'offerta di centri di aggregazione e di strutture rivolte al tempo libero di bambini e ragazzi. In primo luogo in termini di presenza. Centri diurni socio-educativi e ludoteche sembrano essere i 2 servizi che più spesso ricorrono nell'offerta delle città riservatarie. Seguono i centri di aggregazione e le biblioteche per ragazzi (85% dei comuni considerati), mentre appare minore la diffusione di centri diurni estivi (71%) e dei centri per le famiglie (57%).

 

Ma quanti progetti e quante risorse sono destinate ai servizi ricreativi ed educativi rivolti al tempo libero dei minori?

È possibile ricostruire tale aspetto attraverso i dati forniti nell'ultima relazione al parlamento (relativa al 2018), dove finanziamenti e progetti sono divisi in base all'articolato della legge 285/1997. Ciò permette di verificare quanti interventi siano in attuazione dell'articolo 6 della legge (servizi ricreativi ed educativi per il tempo libero) e quanti invece per interventi previsti dagli altri articoli. In particolare:

• art. 4: in questa categoria rientrano tutti i servizi di sostegno alla relazione genitore-figli di contrasto della povertà e della violenza, oltre alle misure alternative al ricovero dei minori in istituti educativo-assistenziali;
• art. 5: interventi relativi all'innovazione e sperimentazione di servizi socio-educativi per la prima infanzia;
• art. 6: i  già citati servizi ricreativi ed educativi per il tempo libero;
• art. 7: azioni per la promozione dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza.

In termini assoluti, i servizi ricreativi ed educativi per il tempo libero sono quelli che coprono il maggior numero di progetti. Afferiscono infatti all'articolo 6 della legge 129 progetti su 292 attivi nelle città riservatarie, pari al 44% del totale. Tuttavia, in termini di finanziamento, i maggiori importi confluiscono sull'articolo 4 (18,4 milioni).

Il 34% dei finanziamenti è quindi rivolto a progetti nell'ambito dell'articolo 6 (servizi ricreativi ed educativi per il tempo libero), facendo di questa categoria la prima in termini di progetti e la seconda rispetto agli importi. Molto più residuali le risorse per la sperimentazione di servizi per la prima infanzia (art. 5 - 808mila euro) e quelle per la promozione dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza (art. 7 - 3 milioni di euro).

La quota più alta di progetti nei servizi per il tempo libero si rileva nelle 2 maggiori città del mezzogiorno.

Questo aggregato ci informa sulla gestione complessiva dei fondi, ma la sua distribuzione varia profondamente da città a città. In primo luogo rispetto al numero e all'allocazione dei progetti. Alcune città - come Napoli e Bologna - concentrano le proprie risorse su un numero limitato di progetti, rispettivamente 3 e 1. Di conseguenza gli importi medi per intervento risultano più elevati: quasi 1,4 milioni nel capoluogo emiliano e poco meno di 1,6 milioni in quello campano. Napoli, insieme all'altra città più popolosa del mezzogiorno (Palermo), è anche il comune riservatario con più progetti relativi all'articolo 6 della legge 285.

Il quadro in parte cambia se dal numero di progetti si confronta la percentuale di destinazione dei fondi. Il comune di Napoli destina agli obiettivi posti dall'articolo 6 (servizi ricreativi ed educativi per il tempo libero) il 92% dei finanziamenti. Ovvero quasi la totalità degli importi, mentre il restante 8% si inserisce nelle finalità dell'articolo 7 (promozione dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza). Firenze, con il 76%, è l'altra città riservataria dove i fondi per l'articolo 6 superano i 3/4 del finanziamento complessivo.

Le altre città riservatarie destinano in modo tendenzialmente più eterogeneo i fondi, con una quota riservata all'articolo 6 inferiore alla metà del finanziamento. Superano il 40% Roma (45%) e Palermo (43%), seguite da Catania (37%).

Conclusioni

In una tradizione italiana di non intervento statale nelle politiche giovanili, la legge 285/1997 si è distinta da subito per il suo tasso di innovazione. Soprattutto per l'approccio non emergenziale che l'ha ispirata e per la scelta di inserire attività e servizi rivolti al tempo libero di bambini e adolescenti nelle politiche di contrasto della povertà educativa. Tuttavia, dopo quasi un quarto di secolo, con un panorama sociale e normativo radicalmente mutato, la sua attuazione concreta mostra oggi una serie di criticità.

La principale è conseguenza del processo di regionalizzazione delle competenze, che ha provocato un disallineamento tra il soggetto formalmente responsabile dell'applicazione della convenzione sui diritti dell'infanzia (lo stato) e chi stabilisce realmente le priorità sul territorio (le regioni). Una contraddizione già rilevata un decennio fa dal comitato sui diritti dell'infanzia.

A proposito della distribuzione di competenze derivante dalla riforma del Titolo V (...) lo stesso Comitato sui diritti dell’infanzia ha espresso nell’ottobre del 2011 (58^ sessione) preoccupazione in ordine al trasferimento dei poteri dagli enti di governo centrali a quelli territoriali per le ricadute in termini di applicazione non uniforme della Convenzione sui diritti del fanciullo sul territorio nazionale.

- Corte dei Conti, deliberazione del 3 agosto 2018, n. 15/2018/G

Il sistema di governance attuale non assicura l'attuazione delle prerogative della convenzione su tutto il territorio nazionale.

Le regioni, come ribadito dalla giurisprudenza costituzionale, decidono senza vincoli di destinazione l'allocazione dei fondi. Ne è conseguita una assoluta disomogeneità nella gestione delle risorse. Solo alcuni enti hanno mantenuto distinte quelle per l'infanzia e l'adolescenza da quelle sociali genericamente intese (cfr. corte dei conti, 2018). In altri casi tale differenziazione è saltata, con conseguenze potenzialmente negative per la tutela dei minori. Un comparto dotato di una "potenzialità di negoziazione storicamente inferiore in ambito di allocazione delle risorse" (relazione parlamento 2017).

le regioni hanno impiegato il Fnps, ognuna secondo le proprie priorità. Ne è conseguito che, in molti casi, i fondi della suddetta legge, nati originariamente per sostenere occasioni e opportunità non legate necessariamente a fenomeni di disagio, sono stati utilizzati per coprire servizi tradizionali, compromettendo in tal modo lo spirito della legge stessa orientato all’attuazione di servizi per tutti, di portata generale e di natura preventiva, varcando la logica emergenziale di intervento.

- Relazione sullo stato di attuazione della legge 285/1997 per il 2017 (2020)

70% delle risorse del fondo nazionale infanzia e adolescenza sono confluite in modo indistinto nel fondo nazionale politiche sociali.

Dalla riforma dei livelli di governo coinvolti, è conseguita anche una minore possibilità di programmare le politiche sul medio-lungo periodo, dato che il rifinanziamento del fondo sociale ha cadenza annuale. È anche per questo motivo che gli interventi previsti dalla legge 285 "sono proseguiti con relativa sicurezza" solo nelle 15 città riservatarie (relazione parlamento 2017).

Allo stesso tempo, non mancano criticità anche rispetto alla parte di risorse di competenza comunale. In primo luogo, per la difficoltà di monitoraggio degli interventi nel tempo. Come evidenziato dalla corte dei conti nella sua relazione, i dati attualmente raccolti non bastano per offrire una valutazione completa dell'impatto dei fondi stanziati con la legge 285.

Deve notarsi, altresì, la difficoltà di individuazione degli obiettivi conseguiti rispetto a quelli programmati nell’annualità considerata (...) Indeterminato resta anche il numero dei destinatari, che sono solamente stimati, pur disponendo la maggior parte dei progetti di strumentazione in grado di monitorare la frequentazione dell’utenza, oltre che la sua qualificazione in termini di genere, come richiesto dalla programmazione.

- Corte dei Conti, deliberazione del 3 agosto 2018, n. 15/2018/G

In quello che resta del Fnia, poche risorse per pochi comuni e difficoltà di monitoraggio.

Considerazioni che, come riportato nella recente relazione al parlamento sull'attuazione della legge 285, sono state successivamente recepite nella progettazione del nuovo sistema informativo. Si tratta di un aspetto cruciale perché è la premessa per esaminare l'attuazione della normativa. Altrettanto essenziale per programmare interventi mirati è la necessità di una raccolta dati anche di livello subcomunale nelle città riservatarie. Un aspetto sottolineato con chiarezza dalla stessa delibera della corte dei conti.

La scelta di un quartiere piuttosto che di una circoscrizione dovrebbe rispondere agli stessi criteri sopra citati che ispirano la scelta dei progetti da finanziare e cioè, in particolare, la percentuale di famiglie con minori che vivono al di sotto della soglia di povertà, la percentuale di minori ospiti di presidi residenziali socio-assistenziali, la carenza di strutture per la prima infanzia, la percentuale di dispersione scolastica nella scuola dell’obbligo, la percentuale di minori coinvolti in attività criminose.

- Corte dei Conti, deliberazione del 3 agosto 2018, n. 15/2018/G

Accanto a tali considerazioni, solo apparentemente di carattere metodologico, la vera criticità dell'attuale assetto - anche nella quota "riservataria" - è data dal fatto che le risorse sono ridotte e soprattutto concentrate su una minoranza di comuni. Anche per questo la relazione 2017, in un bilancio a venti anni dall'approvazione della norma, suggeriva di "ri-estenderla a tutti i comuni italiani attraverso fondi vincolati in una logica di piano territoriale, in una prospettiva associata". Una richiesta sollecitata dagli stessi ragazzi nella dichiarazione di Napoli del novembre 2017.

Chiediamo di aumentare i fondi stanziati per la 285, migliorando la proporzione tra numero di ragazzi e numero di educative in ogni territorio, superando il disequilibrio tra una regione e l’altra, tra un territorio e l’altro.

- Dichiarazione del forum ragazzi e ragazze (Napoli, 2017)

Rendere strutturali gli interventi rivolti ai giovani e al loro tempo libero è una precondizione per un contrasto efficace della povertà educativa. Una sfida che deve riguardare tutto il paese, e non solo una sua parte.

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I contenuti dell'Osservatorio povertà educativa #conibambini sono realizzati da openpolis con l'impresa sociale Con i Bambini nell'ambito del fondo per il contrasto della povertà educativa minorile. Mettiamo a disposizione in formato aperto i dati utilizzati nell'articolo. Li abbiamo raccolti e trattati così da poterli analizzare in relazione con altri dataset di fonte pubblica, con l'obiettivo di creare un'unica banca dati territoriale sui servizi. Possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione. I dati sulla condizione dei minori nelle città riservatarie sono di fonte Istituto degli innocenti.

Foto credit: Gaetano Fornelli (Flickr) - Licenza