Scuole e asili per ricucire il paese

Il contrasto alla povertà educativa inizia dall’asilo nido

È nella prima infanzia che si creano i presupposti per ciò che il bambino apprenderà nel corso della sua vita. Un ambiente ricco stimoli positivi offre maggiori possibilità di crescita, attraverso le relazioni con i coetanei, il gioco, lo sviluppo della propria creatività e personalità. Avere accesso o meno a queste opportunità ha conseguenze decisive sul futuro del minore.

Lo indica la letteratura scientifica, che ha segnalato a più riprese come i bambini che hanno frequentato i percorsi educativi in età prescolare registrino migliori risultati a scuola. Ed è stato ribadito nei documenti ufficiali formulati a livello europeo, dove viene sottolineato quanto insistere sull’educazione nei primi anni di vita sia centrale per contrastare le disuguaglianze negli anni successivi:

Le primissime esperienze dei bambini gettano le basi per ogni forma di apprendimento ulteriore. Se queste basi risultano solide sin dai primi anni, l’apprendimento successivo si rivelerà più efficace e diventerà più probabilmente permanente, con conseguente diminuzione del rischio dell’abbandono scolastico precoce e maggiore equità degli esiti sul piano dell’istruzione.

- Comunicazione della Commissione europea, 17.2.2011

Questi aspetti fanno capire quanto, per lavorare sulla riduzione della povertà educativa, sia necessario investire da subito, a partire dalla prima infanzia, quando il bambino non ha ancora raggiunto i 3 anni di età. In particolare offrendo un servizio di asili nido diffuso sul territorio, accessibile a prescindere dal reddito della famiglia di origine. Non farlo significa accettare che un bambino nato in un contesto svantaggiato resti indietro rispetto ai coetanei, già a partire dai primi mesi di vita.

Per queste ragioni, la diffusione dei servizi per la prima infanzia sul territorio è una delle sfide educative più importanti per i prossimi anni. Una sfida su cui è necessario tenere alta l’attenzione, e i cui esiti vanno monitorati. Sia nello sviluppo del servizio, sia soprattutto a partire dalla presenza attuale sul territorio.

Un sistema in transizione

Gli asili nido e i servizi dedicati alla prima infanzia vivono una fase di profonda transizione e ridefinizione normativa. L’ultimo intervento in materia, il decreto legislativo 65/2017, ha inserito gli asili nido e in generale i servizi socio-educativi dedicati alla fascia d’età 0-2 anni, all’interno del sistema integrato di istruzione in età prescolare, dalla nascita ai 6 anni.

A livello normativo, è stato il compimento di una transizione avviata almeno venti anni prima: il passaggio da un servizio unicamente assistenziale al riconoscimento della sua funzione educativa. Gli asili nido nascevano infatti con finalità soprattutto sociali, di custodia del minore durante l’orario di lavoro dei genitori. Nel 1971, la legge istitutiva del servizio asili nido comunale indicava come scopo del servizio pubblico quello

(…) di provvedere alla temporanea custodia dei bambini, per assicurare una adeguata assistenza alla famiglia e anche per facilitare l’accesso della donna al lavoro nel quadro di un completo sistema di sicurezza sociale.

- Legge 1044/1971, art. 1

Solo negli ultimi anni si è affermata la funzione educativa degli asili nido.

È stato nel corso degli anni ’90 che è maturata la consapevolezza del ruolo educativo dei servizi tra 0 e 2 anni. Una acquisizione che lentamente è stata recepita nelle fonti normative. La legge 285/1997 afferma la dizione di “servizi socio-educativi per la prima infanzia”. La finanziaria del 2002 (legge 448/2001), nell’istituire il fondo nazionale per gli asili nido, li definisce come strutture finalizzate alla formazione e alla socializzazione dei bambini di età compresa tra i 3 mesi e i 3 anni. Un approccio ribadito anche dai pronunciamenti della Corte costituzionale:

Il servizio fornito dall’asilo nido nido non si riduce ad una funzione di sostegno alle famiglie nella cura dei figli (…) ma comprende anche finalità formative, essendo rivolto a favorire l’espressione delle potenzialità cognitive, affettive e relazionali del bambino

- Corte costituzionale, sentenza 467/2002

L’obiettivo europeo del 33%

In quegli stessi anni, uno dei punti di svolta è stata la definizione di obiettivi europei, validi per tutti i paesi dell’Unione, per arrivare a un livello minimo di offerta nei servizi per l’infanzia.

Nel consiglio di Lisbona del 2000 venne stabilita come priorità il potenziamento dei servizi nell’età prescolare. Lo scopo dell’iniziativa guardava all’innalzamento dell’occupazione femminile, più che al ruolo educativo del servizio. Ma per la prima volta veniva concepita l’idea di misurare e verificare l’impegno degli stati su questo tema.

Fu con il consiglio di Barcellona del 2002 che la strategia venne declinata in due obiettivi concretamente misurabili. Nell’età immediatamente precedente l’obbligo scolastico, tra i 3 e i 5 anni, venne stabilita la necessità di offrire un posto almeno al 90% dei bambini.

Per la prima infanzia fu indicato come target di arrivare ad almeno 33 posti ogni 100 bambini sotto i 3 anni.

Gli obiettivi Ue di Barcellona riguardano la diffusione di nidi, servizi e scuole per l'infanzia, da offrire ad almeno il 33% dei bimbi sotto i 3 anni e al 90% di quelli tra 3 e 5 anni. Dopo il Covid sono stati innalzati al 45% e al 96%. Vai a "Che cosa prevedono gli obiettivi di Barcellona sugli asili nido"

Sebbene indossolubilmente legati all’approccio dell’agenda di Lisbona, e quindi impostati in funzione di incentivare l’occupazione femminile, questi obiettivi hanno avuto il merito di offrire per la prima volta un parametro concreto su cui misurare l’impegno degli stati nell’estensione della rete di asili nido.

In Italia l’obiettivo di offrire posti per almeno il 33% dei bambini sotto i 3 anni ha dato l’impulso a diversi interventi normativi. Il primo è stato un piano straordinario per lo sviluppo della rete dei servizi per la prima infanzia, avviato del 2007 e concepito proprio per avvicinarsi alla soglia minima stabilita Ue. L’ultimo è il già citato decreto legislativo 65/2017 che, oltre a istituire un sistema di istruzione integrato nella fascia 0-6, ribadisce l’obiettivo del 33% nella normativa nazionale e stanzia finanziamenti per il triennio 2017-19.

Con i dati Istat 2015 non siamo ancora in grado di verificare gli effetti di questo impegno. Attualmente però l’Italia è ancora lontana dall’offrire almeno un posto ogni 3 bambini residenti.

Italia ancora sotto il 25%

Nel 2015 i posti disponibili sono stati circa 23 ogni 100 residenti con meno di 3 anni.

Una cifra raggiunta sommando tutta l'offerta possibile di servizi per la fascia 0-2. Da quella pubblica e in convenzione a quella privata pura; dagli asili nido alle sezioni primavera nelle scuole dell'infanzia, dai nidi aziendali ai servizi integrativi come spazi gioco e centri domiciliari. In termini assoluti, a fronte di una platea potenziale di 1,5 milioni di bambini, parliamo di circa 350mila posti disponibili nel 2015 (di cui il 90% in asili nido, mentre la parte restante in servizi integrativi).

10 i punti percentuali che ancora mancano per raggiungere l'obiettivo Ue in base ai dati 2015.

La consapevolezza del ruolo educativo è aumentata, ma il servizio ancora non è abbastanza diffuso.

Da un lato, quindi, sembra ormai acquisita a livello normativo la funzione educativa dei servizi per l'infanzia. Dall'altro, nella pratica, i posti sono ancora troppo pochi per parlare di un servizio educativo vero e proprio, che come tale punta ad accogliere un numero esteso di minori. Così, mentre nella fascia di età 3-5 anni il nostro paese ha superato la soglia del 90% di bambini accolti nelle strutture dedicate (le scuole per l'infanzia), in quella tra 0 e 2 anni l'offerta è ancora esigua. Il servizio viene così rimesso alle possibilità della singola famiglia o all'offerta effettivamente presente sul territorio.

Sul tema deve crescere una forte attenzione da parte dell'opinione pubblica e del decisore. Il rischio da scongiurare è che in conseguenza del calo delle nascite cali anche l'attenzione sul tema.

Meno bambini, minore interesse sul tema?

Un elemento da non sottovalutare è che sulla variazione della copertura degli asili nido incide (e inciderà nel prossimo futuro) un vistoso calo della popolazione tra 0 e 2 anni.

-16,70% di bambini con meno di tre anni tra 2011 al 2018. Nello stesso periodo la popolazione complessiva è rimasta stabile sui 60 milioni di abitanti.

Il rischio è che il calo demografico induca a pensare che l'Italia non abbia un problema con la copertura del servizio, e che le attuali carenze si possano risolvere per inerzia, senza bisogno di estendere l'offerta. Non è così, come segnalato anche nell'ultimo rapporto di monitoraggio del dipartimento per la famiglia:

Le proiezioni demografiche indicano dunque che la domanda potenziale di servizi educativi per la prima infanzia diminuirà nel futuro. Tuttavia tale tendenza, da sola, non è sufficiente a compensare l'attuale carenza di servizi, che esiste in quasi tutti i paesi europei, soprattutto per quanto riguarda la prima infanzia.

- Rapporto di monitoraggio sui servizi socio-educativi per la prima infanzia (2018)

Perciò l'obiettivo di questo capitolo è monitorare lo stato attuale del servizio sul territorio italiano, in particolare sugli asili nido. Perché a fronte di un dato medio nazionale ancora non sufficiente, permangono profonde differenze tra i diversi territori che compongono il paese.

Pochi posti nelle regioni del sud

L'offerta di posti nei servizi prima infanzia, considerando insieme sia gli asili nido che i servizi integrativi, risulta fortemente squilibrata tra le diverse regioni italiane. Comprendendo il totale di questi servizi, si va dal 42,3% della Valle d'Aosta al 6,6% della Campania.

Ai vertici della classifica spiccano le regioni del centro-nord. Superano infatti l'obiettivo europeo del 33% la Valle d'Aosta e tre regioni dell'Italia centrale: Umbria, Emilia Romagna e Toscana. Le regioni del nord, il Lazio e la Sardegna, offrono un posto ogni 4 bambini con meno di 3 anni. La Sardegna è l'unica regione del mezzogiorno a superare la media italiana del 23%. Per tutte le altre infatti il dato nazionale è uno spartiacque. Se ancora Abruzzo e Molise si attestano su circa un posto ogni 5 bambini residenti, le altre non raggiungono nemmeno il 15%. Le grandi regioni meridionali occupano gli ultimi posti della classifica: Puglia, Calabria, Sicilia, Campania.

2 le regioni che non arrivano neanche al 10% di posti nei servizi prima infanzia: Sicilia e Campania.

Un'offerta composita di servizi per la prima infanzia

Ciascuna di queste regioni garantisce l'offerta di posti disponibili attraverso un mix diverso di asili nido e servizi integrativi, che comprendono gli spazi gioco e altre strutture complementari. Il decreto 65 del 2017 ha stabilito dei confini normativi più chiari tra i due tipi di offerta:

• gli asili nido assicurano la continuità educativa nella fascia di età 0-6, anche attraverso le sezioni primavera delle scuole dell'infanzia. Inoltre garantiscono al minore il pasto e il riposo pomeridiano;
• i servizi integrativi svolgono un ruolo complementare ai nidi. Rispetto a questi ultimi hanno un orario generalmente limitato (5 ore al giorno negli spazi gioco), non prevedono la mensa e consentono una frequenza flessibile.

Sono entrambi servizi per la prima infanzia, validi per il raggiungimento dell'obiettivo di Barcellona, e rientrano nel sistema educativo integrato tra 0 e 6 anni. Ma date queste differenze sostanziali, è interessante ricostruire come ciascuna regione compone la propria offerta.

 

Tendenzialmente, i servizi integrativi risultano poco sviluppati: a livello nazionale coprono appena un posto su 10. Su questa cifra (o su un rapporto inferiore) si attestano tutte le regioni, con l'eccezione di Valle d'Aosta, Trentino Alto Adige e Umbria. In tutte le regioni comunque è l'asilo nido il servizio principale per la prima infanzia, in quanto più presente e strutturato nei diversi territori regionali. Una preminenza rilevata anche nel rapporto di monitoraggio annuale sui servizi prima infanzia del dipartimento per la famiglia:

Il nido d’infanzia, in questo quadro, rappresenta la tipologia di servizio nel quale si concentra maggiormente l’interesse delle famiglie e anche la dimensione di sviluppo del sistema dei servizi nel tempo.

- Rapporto di monitoraggio sui servizi socio-educativi per la prima infanzia (2018)

Aspetti che rendono prioritario monitorare la presenza sul territorio degli asili nido, ai fini di questo report. Considerando questi ultimi al netto dei servizi integrativi, il dato complessivo non cambia. Agli ultimi posti per copertura potenziale degli asili nido figurano le grandi regioni del sud, mentre quelle dell'Italia centrale garantiscono l'offerta più ampia, in particolare in Emilia Romagna (33,3%), Umbria (32,5%) e Toscana (29,8%).

In quali regioni aumentano i posti in asilo nido

Tra 2013 e 2015, l'offerta di asili nido è rimasta sostanzialmente stabile. In metà delle regioni italiane la percentuale di posti disponibili in rapporto ai minori è variata di meno di un punto percentuale. A parte l'Umbria, sono le regioni a statuto speciale del nord Italia a presentare le variazioni più significative. In Trentino Alto Adige la quota di posti è aumentata di 5,7 punti (passando dal 18,4 al 24,1%.), in Valle d'Aosta di 4,5 punti (da 23,4 al 27,9%), in Friuli di circa 2 punti (da 22 a 24,1%).

Decresce l'offerta di posti in asilo rispetto ai minori residenti nelle Marche, in Lombardia e in Sicilia. In quest'ultima regione la copertura, già bassa (10,7%) scende all'8,9% della platea potenziale.

I dati visti finora sommano l'offerta di asili nido sia pubblici (prevalentemente comunali) sia privati, ma come sono cambiati i due servizi? Prima di osservare il dato scorporato, è necessaria una premessa: i posti nel privato includono sia l'offerta privata pura, sia quella in convenzione con il comune. In quest'ultimo caso un comune (o un'associazione di comuni) stipulano una convenzione con una struttura privata per garantire una riserva di posti ai bambini residenti. La retta viene così assoggettata al sistema tariffario comunale e varia in base al reddito della famiglia.

In Trentino Alto Adige i posti offerti sono aumentati sia nelle strutture pubbliche, sia in quelle private. Al contrario della Sicilia, dove diminuiscono in entrambi i settori, e in modo ancora più consistente nel privato. Tra le regioni che hanno incrementato di più i posti pubblici spiccano anche Campania e Calabria ma, come abbiamo già rilevato, partivano da livelli così bassi che non incidono sulla copertura finale.

Sono i capoluoghi a trainare il dato regionale

Il servizio asilo nido tende a essere più diffuso nei capoluoghi rispetto alla regione cui appartengono. Ciò è particolarmente vero per Bolzano (dove risultano quasi 56 posti ogni 100 abitanti 0-2 anni, rispetto ai 19,9 della provincia autonoma omonima), per Roma (40,3% rispetto al 27,6 del Lazio) e per Ancona (34,5% contro il 22% delle Marche).

Oltre all'Aquila, città sconvolta dal sisma del 2009, per cui valgono altri tipi di considerazioni, gli unici capoluoghi di regione che risultano meno coperti della media regionale sono Bari (10% contro il 12,7% della Puglia) e Palermo (7% contro l'8,9% della Sicilia).

Anche nel dato sui capoluoghi emerge la frattura tra un centro-nord con maggiori servizi e un sud con minore offerta. I capoluoghi di regione (o provincia autonoma) più serviti dagli asili nido infatti si trovano infatti nel centro Italia e in Trentino Alto Adige. Nell'ordine Bolzano (55,8%), Bologna (42,1%), Perugia (41,9%), Roma (40,3%), Firenze (38,4%), Trento (38,3%). Allo stesso tempo, come per le rispettive regioni, la minore copertura di asili nido si rileva nelle grandi città del mezzogiorno: Palermo (7%), Napoli (9,5%) e Bari (10%).

I capoluoghi di provincia con più asili nido

Tre capoluoghi di provincia offrono posti in asilo nido potenzialmente per oltre la metà dei bambini residenti nel comune. Si tratta di Siena (60%), Bolzano (56%) e Sassari (51%).

Da rilevare che nel periodo tra 2013 e 2015, Bolzano ha registrato un fortissimo incremento nei servizi educativi per la prima infanzia. La copertura potenziale è raddoppiata in appena due anni: dal 28% al 56%. I posti in asilo nido, in base al dato pubblicato da Istat, sono passati da circa 800 a più di 1.600. Nel solo settore pubblico sono passati da 542 posti a 1.108, ma è raddoppiata anche l'offerta da parte di strutture private (da 272 a 544).

+103% l'aumento di posti in asili nido a Bolzano tra 2013 e 2015.

I primi 10 capoluoghi per offerta rispetto alla platea potenziale del servizio sono - nella quasi totalità - collocati nell'Italia centrale e settentrionale. Metà della classifica è occupata da 3 città dell'Emilia Romagna (Ferrara, Forlì e Bologna) e 2 della Toscana (Siena e Grosseto).

I capoluoghi di provincia con meno asili nido

I 10 capoluoghi di provincia meno serviti si trovano tutti nel mezzogiorno. A Crotone e Messina risulta meno di un posto ogni 20 bambini 0-2 anni.

Nella classifica sono presenti le 2 maggiori città del sud: Palermo e Napoli. Presenza preminente dei capoluoghi di provincia siciliani, che occupano quasi la metà dei posti.

Da rilevare comunque che tre capoluoghi hanno registrato incrementi significativi dei posti nido dal 2013, superiori al 50%. Si tratta di Crotone, Trani e Avellino. Leggendo le cifre in termini assoluti però ci si rende conto di come l'aumento sia ancora insufficiente rispetto alla platea potenziale: da 52 a 81 posti a Crotone (su oltre 1.700 bambini sotto i 3 anni), da 77 a 119 a Trani (1.282 minori), da 69 a 104 ad Avellino (1.110 minori circa).

Non solo città: gli asili nido nelle aree interne

Abbiamo rilevato come i servizi prima infanzia, e nello specifico gli asili nido, tendano a essere più presenti nei capoluoghi. Ma cosa sappiamo sulla presenza di asili nelle aree interne?

Le aree interne sono i territori del paese più distanti dai servizi essenziali (quali istruzione, salute, mobilità). Parliamo di oltre 4.000 comuni, con 13 milioni di abitanti, a forte rischio spopolamento per i lunghi tempi che servono per raggiungere i centri meno lontani. Vai a "Che cosa sono le aree interne"

In queste zone il tema dell'accesso ai servizi è decisivo, anche rispetto allo spopolamento di questi territori. Spopolamento che colpisce in modo particolare le famiglie con bambini piccoli. Una fascia d'età già in forte contrazione in tutta Italia (i minori di 3 anni sono diminuiti nei soli due anni tra 2013 e 2015 del 4,2% a livello nazionale). Nelle aree interne questa tendenza è più marcata: nello stesso periodo sono diminuiti del 5,2%.

319.561 i bambini con meno di 3 anni che vivono in un comune area interna, a fronte di circa 45mila posti nei nidi di quei comuni.

Un bacino di utenza che non va trascurato nella programmazione del servizio, dal momento che circa un minore in età da asilo su 5 vive in aree interne. Inoltre uno degli obiettivi delle recenti riforme dei servizi socio-educativi è quello di un riequilibrio territoriale.

Rispetto a una copertura potenziale nazionale che per i soli asili nido è pari al 21%, l'offerta si distribuisce in modo molto disomogeneo tra i diversi tipi di comune.

Nei comuni polo, ovvero i comuni baricentrici in termini di servizi, ogni 100 bambini residenti ci sono 27,5 posti in asilo disponibili. Quota che cala drasticamente nei poli intercomunali (17,4%) e nei comuni cintura (18,2%). I primi sono gruppi di comuni che, se da soli non hanno abbastanza servizi per essere baricentrici, insieme ai comuni vicini formano di fatto una polarità. I secondi costituiscono gli hinterland e le aree suburbane che circondano i poli.

Le aree interne sono meno servite e dipendono soprattutto dall'offerta di posti in asili pubblici.

Man mano che ci si allontana dai poli l'offerta si riduce. Tutte le aree interne, ovvero i comuni intermedi, periferici e ultraperiferici, si trovano al di sotto della soglia del 15%. I comuni intermedi, distanti dal polo più vicino tra i 20 e i 40 minuti, presentano una copertura potenziale del 14,8%. Quota che scende al 13,2% nei comuni periferici (tra 40 e 75 minuti di tempo per raggiungere i poli) e al 10,3% nei comuni ultraperiferici (distanti oltre 75 minuti dai centri principali).

Queste ultime due classi di comuni, inoltre, proprio per la loro scarsa raggiungibilità e bassa densità abitativa sono anche meno appetibili per l'offerta privata. In media quest'ultima copre poco meno della metà dei posti; nei comuni ultra-periferici la quota scende quasi a 1/3 del totale.

Un dato che fa capire quanto sia ancora più necessario che la programmazione pubblica non dimentichi queste zone.

I nidi nei comuni periferici e ultraperiferici

Tra le aree interne, i comuni periferici e ultraperiferici presentano alcune specificità meritevoli di attenzione. In primo luogo perché per raggiungere il polo più vicino servono almeno 40 minuti, un tempo considerevole se rapportato alle esigenze delle famiglie con bambini piccoli. Secondo, perché come abbiamo visto l'offerta potenziale è molto meno estesa che nel resto del paese.

In Italia, dei 319mila bambini 0-2 che vivono nelle aree interne, 100mila abitano nei comuni periferici e ultraperiferici. L'offerta complessiva in questi comuni è di quasi 13mila posti (12,8%).

Ma in quali regioni l'offerta raggiunge meglio queste zone?

In Umbria, Toscana, Emilia e Veneto anche nei comuni periferici e ultraperiferici l'offerta di servizi raggiunge o supera complessivamente il 20%. Spicca il dato di alcuni comuni montani delle province di Modena (come Pavullo nel Frignano, nel 2015 143 posti per 464 residenti 0-2, 31,5%) e Reggio Emilia (tra questi Castelnovo ne' Monti, 79 posti rispetto ai 240 residenti con meno di 3 anni, 33,7%).

Sotto il 10% alcune regioni del sud (Calabria, Campania) ma anche due del nord: Liguria e Friuli.

Se confrontiamo la copertura nelle aree periferiche e ultraperiferiche con la media regionale, tutte le regioni risultano più servite nei comuni non interni. Fa eccezione la Sicilia, dove i comuni periferici e ultraperiferici presentano una copertura potenziale maggiore della media regionale (8,9%) e anche degli stessi comuni polo (8%).

In particolare, si registra una diffusione più elevata di asili nido in alcuni comuni periferici e ultraperiferici collocati ai tre "angoli" dell'isola. Nella parte nord-orientale, nella provincia di Messina, in comuni sia dell'entroterra (Santa Lucia del Mela, Montalbano Elicona, San Piero Patti, tutti con copertura attorno al 60% o superiore) che della costa (Sant'Agata di Militello, Capo d'Orlando, Capri Leone, Torrenova).

Nel quadrante sud-orientale, nell'entroterra lambito dai confini tra le province di Enna, Catania, Ragusa e Siracusa, spiccano altri comuni con una copertura sopra la media regionale. E una concentrazione piuttosto elevata si registra anche nei comuni interni delle province di Agrigento e Caltanissetta, nella parte occidentale dell'isola. In tutti questi casi però va segnalato che si tratta spesso di piccoli o medi comuni. Quindi, stante una bassa offerta nel resto dell'sola, restano delle eccezioni positive, ma che non bastano a coprire la domanda potenziale del territorio.