Province, terra di nessuno

Tutte le riforme e le leggi che si sono succedute negli ultimi anni, intervenendo sull’assetto degli enti intermedi, muovevano sempre da due obiettivi programmatici: risparmi e semplificazione.

Semplificazione, perché eliminare un livello amministrativo avrebbe significato meno burocrazia, conflitti di competenze, sovrapposizioni tra enti. Risparmi, perché – oltre all’eliminazione delle indennità degli eletti – il sistema degli enti locali ne avrebbe guadagnato in efficienza.

Il sistema non è meno complesso di prima.

Nella pratica concreta, le cose sono andate diversamente. Primo, tutte le norme erano pensate come transitorie, in vista di un’abolizione mai avvenuta, perché bocciata nel referendum del 2016. Secondo, riallocare le competenze che prima spettavano alle province è stato molto più complesso del previsto. Ciascuna regione ha intrapreso una propria strada nello spacchettare le funzioni delle vecchie province tra comuni, regione e enti intermedi.

A circa 6 anni di distanza è legittimo chiedersi se questo abbia ridotto la complessità del sistema, o se invece non si vada verso 20 sistemi diversi di autonomie locali.

Un percorso travagliato

Il processo di riforma delle province è stato da subito tutt’altro che lineare.

Il solo governo Monti è intervenuto sulla materia 2 volte in 2 anni. Dapprima, nel dicembre 2011, con il decreto Salva Italia. Qui, tra le molte disposizioni per contenere la spesa pubblica, venivano anticipati alcuni contenuti della futura legge Delrio, come l’elezione indiretta e lo svuotamento delle funzioni.

Spettano alla Provincia esclusivamente le funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei comuni (…) Il Consiglio provinciale è composto da non più di dieci componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della Provincia (…)

- Dl 201/2011, art. 23

Poi, anche a seguito di ricorsi delle regioni alla Corte costituzionale, pochi mesi dopo l’esecutivo tornò sui suoi passi. Con il decreto spending review vennero riattribuite alla provincia le competenze di area vasta, con un cambio completo di strategia (Benetazzo, 2019). I risparmi non sarebbero più arrivati dallo svuotamento, ma dall’accorpamento delle province. Creando nuovi enti intermedi di almeno 2.500 chilometri quadrati e 350mila abitanti.

-37% le province previste dal decreto spending review nelle regioni a statuto ordinario. Sarebbero passate da 86 a 54.

Il nuovo approccio non bastò ad evitare il giudizio della corte costituzionale, arrivato nel 2013. Le riforme del governo Monti vennero giudicate incostituzionali con la sentenza 220/2013. Tra i diversi rilievi mossi dalla corte, il principale era l’utilizzo della decretazione di urgenza (uno strumento per sua natura straordinario) per la riforma organica del sistema delle autonomie locali. Ovvero quanto di più stabile dovrebbe esserci in un ordinamento: la sua organizzazione interna, che ha bisogno di continuità per assicurare programmazione e servizi.

Di fronte a questa battuta d’arresto, e al cambio di legislatura, i successivi governi (Letta, e poi Renzi) hanno cambiato strategia. L’abolizione delle province è stata ancorata al percorso di riforma della costituzione. Lo stesso giorno, il 20 agosto 2013, il governo Letta depositò due disegni di legge. Uno, costituzionale per togliere la parola “province” dalla carta. L’altro (il ddl Delrio) era una riforma dichiaratamente transitoria per svuotare questi enti, in attesa dell’abolizione definitiva.

La difficoltà di riassegnare le competenze

Questa riforma, nata nel 2013 come transitoria, approvata con modifiche nel 2014, è la legge che – a distanza di 6 anni – regola gli enti intermedi in Italia.

Una delle sfide più importanti era quali funzioni lasciare agli enti intermedi. E quali invece riassegnare agli altri livelli di governo: i comuni, le regioni e le neoistituite città metropolitane.

La scelta della legge Delrio è stata lasciare alle province poche funzioni fondamentali: edilizia e rete scolastica, strade provinciali, alcune competenze sull’ambiente, controllo delle discriminazioni nel mondo del lavoro. Oltre alla possibilità di fornire assistenza tecnica ai comuni, ad esempio come stazione appaltante. Alle città metropolitane sono state assegnate le stesse competenze, con maggiori poteri di programmazione nell’ambito della mobilità, della pianificazione territoriale, della strutturazione dei servizi pubblici e nello sviluppo economico.

Tutte le altre funzioni delle vecchie province dovevano essere riassegnate dalla regione ai vari enti locali. Parliamo di materie come l’organizzazione dello smaltimento dei rifiuti, la valorizzazione dei beni culturali, la protezione dell’ambiente, e la formazione professionale.

Si è così aperto il percorso di riassegnazione, con forti differenze tra le regioni. Solo le 15 ordinarie avevano dei termini perentori per riassegnare le funzioni (6 mesi dall’approvazione). In Sicilia, Sardegna e Friuli Venezia Giulia le previsioni della Delrio invece non si sono applicate direttamente. Queste regioni erano tenute ad adeguarsi ai principi (ma non alle disposizioni) della legge. In Valle d’Aosta e Trentino Alto Adige il tema non si è proprio posto. Nella prima, la regione assorbe già il ruolo delle provincia; nella seconda, le province hanno un’autonomia (riconosciuta in costituzione) che le rende assimilabili a delle regioni.

3 effetti diversi della riforma delle province sulle regioni italiane.

Tra le regioni ordinarie, i tempi per riallocare le funzioni si sono rivelati molto più lunghi di quanto previsto inizialmente. La legge Delrio aveva previsto due passaggi: entro 3 mesi dall’approvazione, stato e regioni (sentite le organizzazioni sindacali) avrebbero dovuto trovare un accordo per definire in modo puntuale quali funzioni andavano riassegnate. Entro 6 mesi, le 15 regioni sarebbero state tenute ad attuare questo accordo con proprie leggi.

Ma il percorso è stato molto più accidentato del cronoprogramma previsto dalla legge.

L'accordo stato-regioni è stato raggiunto l'11 settembre 2014, con due mesi di ritardo sulla scadenza. Nel frattempo, 4 regioni avevano presentato alla corte costituzionale un ricorso su oltre un terzo dei commi della legge Delrio. Il contenzioso si è risolto dopo quasi un anno (marzo 2015), quando la consulta ne ha confermato la legittimità. Nel mentre la stragrande maggioranza delle regioni non aveva ancora proceduto al riordino.

Fino a tale data appare comprensibile un atteggiamento di cautela da parte delle regioni, anche di quelle che non avevano promosso il ricorso.

- Ufficio valutazione impatto senato, Il riordino degli enti di area vasta a tre anni dalla riforma (2017)

Ma anche dopo la risoluzione del contenzioso, restavano poche le leggi regionali di riordino approvate. Segno della difficoltà di riattribuire le competenze delle vecchie province. La corte dei conti, nel corso di una relazione al parlamento, indicò una "diffusa ritrosia delle regioni a legiferare sul riassetto delle funzioni". Come sottolineato dalle analisi Uvi-senato, solo l'introduzione di sanzioni ha costretto alla velocizzazione del processo.

A giugno del 2015, un decreto stabilì che se il riordino non fosse avvenuto entro il 31 ottobre, sarebbero state le regioni a farsi carico delle funzioni non fondamentali. La successiva legge di stabilità ha previsto la nomina di un commissario ad acta per le regioni inadempienti al 31 gennaio 2016. Dopo quasi due anni (20 mesi) tutte le regioni si sono adeguate.

La frammentazione delle competenze

Il 31 dicembre 2015, il Lazio ha approvato la propria legge di riordino. È stata l'ultima regione ordinaria a farlo, quindi sulla carta il percorso definito dalla legge Delrio poteva dirsi concluso. Ma come sono state riallocate le competenze?

Entrando nel dettaglio, emerge come ogni regione abbia seguito strade diverse. In linea generale, quelle settetrionali hanno cercato di mantenere lo status quo precedente alla riforma, confermando agli enti di area vasta le stesse funzioni delle vecchie province (Benetazzo, 2019). Nel centro-sud invece la tendenza prevalente è stata riaccentrare le funzioni delle province in capo alla regione. Altre, come Toscana e Campania, hanno seguito vie più intermedie.

Riallocare le funzioni spesso ha richiesto diverse leggi successive.

Ma è molto difficile ricostruire un quadro chiaro. In molti casi le scelte operate nella prima legge di attuazione sono state modificate a distanza di pochi mesi. Ne sono esempi Molise e Veneto, che nella prima attuazione hanno adottato un approccio conservativo, per poi riaccentrare sulla regione con leggi successive (Uvi Senato). Mentre la Puglia ha seguito il percorso opposto, centralizzando in prima attuazione, per poi decentralizzare con una legge del 2016.

Tre regioni (Marche, Calabria e Basilicata) hanno scelto di regionalizzare quasi tutte le competenze delle ex province. In questo è interessante il caso calabrese, dove l'accentramento è stato massimo nei confronti delle ex province, mentre la città metropolitana di Reggio Calabria ha mantenuto molte delle vecchie competenze provinciali.

Altre 5 hanno operato una regionalizzazione più moderata. La regione ha preso molte delle competenze delle ex province, ma agli enti di area vasta e ai comuni sono state lasciate alcune funzioni importanti. Come la formazione professionale, rimasta alle province nel Lazio. Oppure le competenze forestali in Toscana, attribuite ai comuni e alle unioni di comuni.

Sei regioni hanno optato per una distribuzione uniforme tra i vari livelli territoriali. Un approccio adottato da Liguria, Piemonte, Campania, Puglia, Veneto e Molise. Mentre una scelta del tutto diversa è quella dell'Emilia Romagna. Qui sulle diverse materie vige un sistema di governance multilivello. Alla regione spetta la programmazione, alle ex province il coordinamento di area vasta sulla base di quanto programmato in regione. Ai comuni, da soli o attraverso le unioni, le funzioni di gestione diretta di servizi.

Prospettive incerte per il sistema

Il sistema si è stato prodotto nell'ultimo decennio, tra riforme successive, tagli di risorse e difficoltà nel gestire il riordino, ha mostrato tutti i suoi limiti.

Sono stati prima di tutto gli enti locali a chiedere di dare finalmente una direzione chiara al sistema delle autonomie locali, attualmente nel limbo.

L’assetto attuale delle province è il risultato di una riforma lasciata in sospeso, che ha scontato un eccesso di contenimento dell’agibilità politica ed istituzionale con una eliminazione di organi e forte riduzione di risorse e personale.

- Contributo Anci su riforma province (febbraio 2019)

Un tema che riguarda tutti, ma ancora di più i piccoli comuni. Per questi la necessità di gestire in forma associata alcune funzioni è vitale. Come lo è poter contare su un ente di area vasta che si occupi di funzioni che non riuscirebbero a gestire singolarmente. Chi si deve fare carico di questo tipo di attività?

La strategia di puntare sulle associazioni tra comuni non è più praticabile.

Negli ultimi decenni uno degli approcci è stato quello di superare il ruolo di ente di area vasta delle province puntando su associazioni tra comuni. In questa direzione, già negli anni '80, vennero introdotti i consorzi e comprensori intercomunali, per poi essere abbandonati alla fine del decennio. E ancora nel 2010, quando è stato inserito l'obbligo per i piccoli comuni di associarsi in unioni e convenzioni.

5.000 abitanti. È la soglia sotto la quale i comuni sono tenuti associarsi per gestire le loro funzioni fondamentali.

Un obbligo legato alle sole funzioni dei comuni, ma che in seguito all'abolizione delle province avrebbe potuto costituire la base per riassegnare alcune delle competenze delle ex province.

La ridotta estensione delle competenze delle nuove province, infine, assolutamente opportuna sul piano della funzionalità e della chiarezza del ruolo del nuovo ente, libera anche risorse importanti e implica il trasferimento di competenze significative e di spessore in capo ai comuni.

- Relazione introduttiva al Ddl Delrio, 20 agosto 2013

Nel quadro delineato dalla Delrio, l'obbligo di associazione per i piccoli comuni sarebbe stato funzionale a questo disegno. Ma questo obbligo, da dieci anni rimandato per la sua difficile attuazione, è stato anche dichiarato parzialmente incostituzionale nel 2019. Il punto cassato è che non consente ai piccoli comuni di sottrarsi, anche dove riescano a dimostrare che - per ragioni territoriali, sociali o demografiche - non avrebbero un vantaggio dall'associarsi.

Resta quindi ancora da capire che direzione dare al sistema delle autonomie locali, tra abolizione tramontata per le province e incostituzionalità dell'obbligo assoluto di associazione. Un dibattito, attualmente in corso in un tavolo tecnico della conferenza stato-città, che andrà attentamente monitorato.

In questo senso è interessante che proprio il 77% dei sindaci, dopo un decennio di riforme che dovevano semplificare il sistema, abbia sottoscritto un ordine del giorno che chiede di riattribuire pienamente alle province il loro ruolo costituzionale:

Sottolineata l'importanza che per noi Sindaci, nella nostra azione quotidiana al servizio delle città che amministriamo, rivestono le province, istituzioni chiave per la coesione e il governo dei territori e attraverso cui sono garantiti servizi essenziali ai cittadini (...). Servizi che sono diritti inalienabili che non possono essere assicurati a livello comunale ma che necessitano di un ente intermedio per l’erogazione ottimale.

- Odg dei sindaci a sostegno delle province, giugno 2019

Segno che sono prima di tutto i sindaci, il cui ruolo avrebbe dovuto essere valorizzato dall'abolizione delle province, a segnalare che l'esigenza di un ente intermedio tra comune e regione esiste.

Se questo ente non saranno le province, enti che per la costituzione vigente continueranno ad esistere, saranno una pluralità di agenzie, consorzi, ambiti e altri enti. Con il tramonto definitivo di qualsiasi possibilità di razionalizzazione e semplificazione del sistema.

Foto credit: Flickr Camera dei deputati