Tutti gli uomini del Quirinale 2022
3. Le camere, i governi e il rapporto con il colle più alto
L’elezione del capo dello stato è un momento davvero importante per il sistema politico italiano. E questo sia sotto il profilo simbolico, visto che il presidente della repubblica è il capo dello stato e rappresenta l’unità nazionale (art. 87 cost.), sia sotto il profilo politico.
Sono molti infatti i poteri che la costituzione attribuisce al presidente della repubblica e tra questi due sono particolarmente rilevanti. A seconda della situazione infatti possono incidere in modo diretto e determinante sullo scenario politico. Si tratta del potere di sciogliere le camere e del potere di nomina del presidente del consiglio.
Art. 88 – Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse.
Art. 92 – […] nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i Ministri.
Per questo tipo di competenze la dottrina parla di poteri formalmente presidenziali e sostanzialmente complessi. Da un lato infatti la carta attribuisce chiaramente questi compiti al capo dello stato. Dall’altro però la prassi costituzionale prevede che a queste decisioni concorrano anche altri organi costituzionali, come i presidenti delle camere o il governo.
Governo di cambiamento
Si tratta insomma di quei poteri per cui alla nostra costituzione è stata associata la metafora della fisarmonica. Una formula efficace seppur imperfetta per descrivere come in talune materie sembri esistere una relazione inversa tra il ruolo presidenziale e il sistema politico-partitico. Per cui i poteri del primo si espanderebbero al diminuire di quelli del secondo e viceversa.
La nomina dei presidenti del consiglio
Come recita il primo articolo della costituzione in Italia la sovranità appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti definiti dalla carta stessa.
L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro.
La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.
Tra le forme con cui i cittadini esercitano la sovranità la più importante è senza dubbio la partecipazione al processo elettorale. Nel nostro ordinamento tuttavia le elezioni non servono ad eleggere il capo del governo ma piuttosto i parlamentari. Questi poi saranno determinanti nel processo che porta all’entrata in carica di un nuovo esecutivo. Un processo che però prende avvio al Quirinale.
Nonostante sia stato spesso oggetto di discussione, il potere del capo dello stato di nominare il presidente del consiglio è chiaramente disciplinato dalla nostra costituzione. Da un lato infatti la scelta compete chiaramente al presidente della repubblica.
Dall’altro però la carta stabilisce che il governo deve ottenere la fiducia delle camere, le quali riflettono gli equilibri politici emersi nel corso delle ultime elezioni.
Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere.
Di conseguenza se dal Quirinale fosse nominato un presidente del consiglio sgradito alla maggioranza parlamentare, questo non otterrebbe la fiducia delle due camere. Il capo dello stato sarebbe quindi costretto a incaricare un altro presidente del consiglio.
Proprio per questo pur non essendo prevista dalla carta, negli anni si è consolidata la prassi costituzionale delle consultazioni. Una forma di dialogo tra il presidente della repubblica e il parlamento.
Peraltro se il governo scelto dal presidente non ricevesse la fiducia delle camere rimarrebbe comunque in carica. Si tratterebbe tuttavia di un governo provvisorio (in attesa che il presidente ne nomini un altro in grado di ottenere la fiducia) che non sarebbe nel pieno delle sue funzioni. Una situazione di fragilità istituzionale dunque, che le consultazioni cercano di evitare.
È bene precisare che nel corso della storia repubblicana il capo dello stato si è quasi sempre adeguato alle indicazioni arrivate dai partiti in alcuni casi, in particolare durante la seconda repubblica, annunciate già prima delle elezioni. In situazioni particolari, in cui il parlamento non riesce ad esprimere una posizione chiara, il ruolo del capo dello stato si è però ampliato ed ha assunto una funzione più incisiva nella nomina dei presidenti del consiglio.
Lo scioglimento anticipato delle camere
Meno chiari, almeno a una lettura superficiale del dettato costituzionale, sono i limiti posti al potere di sciogliere le camere. Il testo infatti non menziona altri organi che concorrono a questa decisione, se non i presidenti delle camere che tuttavia vengono solo consultati.
Certo un limite al potere del presidente della repubblica su questo tema può essere rintracciato nell’articolo 89 della costituzione. Qui infatti è previsto che ogni atto del presidente sia controfirmato da un ministro o, come in questo caso, dal presidente del consiglio.
Sia la dottrina che la prassi costituzionale in ogni caso hanno chiarito come la scelta del presidente debba necessariamente avvenire in accordo con il governo e le forze parlamentari.
In particolare nel corso della prima repubblica i presidenti si sono spesso limitati a registrare lo stato di fatto. Di fronte a situazione di stallo parlamentare quindi hanno accolto la richiesta dei partiti di andare al voto, nonostante in alcuni casi ritenessero preferibile il proseguimento della legislatura.
Lo scioglimento anticipato delle Camere: una ricognizione della dottrina e della prassi
Una sola volta in effetti la decisione di sciogliere le camere è stata assunta in prima battuta dal presidente della repubblica. È il caso della XII legislatura, sciolta nel 1994 dal presidente Scalfaro. Anche in quel’occasione comunque la decisione fu condivisa dal governo Ciampi. Questi aveva da poco presentato le proprie dimissioni (respinte) e controfirmò senza obiezioni l’atto presidenziale.
I presidenti che hanno sciolto anticipatamente le camere
La costituzione italiana attribuisce al presidente della repubblica il potere di sciogliere le camere anche prima della fine della legislatura.
Sono 5 i presidenti della repubblica che hanno sciolto anticipatamente le camere. Il primo è stato il presidente Leone nel 1972, dopo la caduta del primo governo Andreotti. Poi sempre Leone nel 1976 (quinto governo Moro). Pertini sciolse anticipatamente le camere 2 volte nel 1979 (quarto governo Andreotti) e nel1983 (quinto governo Fanfani). A Cossiga capitò una sola volta nel 1987 dopo la caduta del sesto governo Fanfani. Scalfaro poi sciolse le camere nel 1994 (governo Ciampi) e nel 1996 (governo Dini). L’ultimo presidente ad aver sciolto le camere infine è stato Napolitano. Prima nel 2008, quando con la caduta del secondo governo Prodi la legislatura venne interrotta dopo appena 2 anni. Poi nel 2012 (governo Monti) anche se in realtà mancavano ormai pochi mesi alla fine naturale della legislatura.
FONTE: openpolis
(ultimo aggiornamento: venerdì 26 Novembre 2021)
Il Quirinale e la nomina dei governi
La storia della repubblica italiana è caratterizzata da una forte instabilità dei governi. A parte rari casi tutti i presidenti della repubblica hanno dovuto nominare un numero considerevole di esecutivi.
67 i governi italiani dalla nascita della repubblica.
Certo per gli ultimi tre presidenti della repubblica il dato è calato. Ma questo non ha necessariamente significato una maggiore stabilità del sistema politico.
Il Quirinale e i governi
I presidenti della repubblica e il numero di presidenti del consiglio che hanno incaricato e che hanno ricevuto la fiducia del parlamento
FONTE: openpolis
(ultimo aggiornamento: martedì 30 Novembre 2021)
Durante la prima repubblica infatti i governi si alternavano più di frequente ma il sistema partitico garantiva comunque una certa continuità politica. Una continuità dettata in primo luogo dalla costate presenza al governo della Democrazia cristiana (Dc). Un aspetto che ha caratterizzato tutte le pur diverse fasi di quel periodo. Dai governi monocolore, al centrosinistra organico, fino al pentapartito.
La nomina dei governi nella seconda repubblica
Con la nascita della seconda repubblica invece la caduta dei governi ha determinato, in alcuni casi, un cambiamento sostanziale delle prospettive politiche.
Il bipolarismo ridefinisce il ruolo del presidente della repubblica durante le crisi di governo.
Infatti con l'ingresso sulla scena politica di Silvio Berlusconi e Forza Italia nel 1994 il sistema ha assunto un assetto sostanzialmente bipolare. Un modello in cui ciascuno schieramento si presenta come del tutto alternativo all'altro.
Un assetto politico di questo tipo portò per alcuni anni a considerare la scelta del presidente del consiglio da parte del capo dello stato come obbligata. Tanto che in quel periodo era frequente che le coalizioni indicassero il nome del loro candidato alla presidenza del consiglio nel simbolo elettorale. Tali considerazioni, che spingevano verso una forma di premierato, apparivano però deboli in occasione delle crisi di governo. Queste infatti, rispetto alla prima repubblica, assumevano caratteristiche diverse.
In caso di crisi la prima opzione che si trovava di fronte il capo dello stato era quella di formare un esecutivo che proseguisse l'azione del precedente. Sostenuto dalla stessa maggioranza o da una maggioranza simile.
4 i governi di centro sinistra che si sono susseguiti nella XIII legislatura.
È quello che è avvenuto ad esempio nel corso della XIII e della XIV legislatura. Nel 1998 infatti, quando cadde il primo governo Prodi, prima il presidente Scalfaro e poi il presidente Ciampi fecero proseguire la legislatura nominando altri 3 governi di centro sinistra (i due governi D'Alema e il governo Amato). Lo stesso è avvenuto nella legislatura successiva, quando Ciampi ha conferito 2 volte a Berlusconi l'incarico di formare il governo.
La seconda opzione invece è quella di trovare una maggioranza alternativa. In un sistema bipolare però questo vuol dire un completo cambio di scenario politico, con l'ingresso al governo di forze del tutto alternative alle precedenti, nonostante il parlamento non sia stato sciolto nel frattempo. Una situazione diametralmente opposta all'idea che il presidente del consiglio venga determinato direttamente dal corpo elettorale.
Questa eventualità si è concretizzata nella XII legislatura quando, dopo la caduta del primo governo Berlusconi il presidente Scalfaro ha nominato il governo Dini. Certo è vero che Dini era stato ministro di Berlusconi, allo stesso tempo però la maggioranza che sosteneva il suo governo era composta in gran parte da partiti fino a poco prima all'opposizione.
Nel caso nessuna delle due opzioni si fosse dimostrata praticabile infine, l'unica scelta che rimaneva al presidente della repubblica era quella di sciogliere le camere e indire nuove elezioni. È quello che è accaduto ad esempio quando, con la caduta del secondo governo Prodi, il presidente Napolitano, non trovando altre soluzioni praticabili ha sciolto anticipatamente le camere.
La fine del bipolarismo e i governi del presidente
Nel 2011, di fronte alla grave crisi economica che stava investendo il paese, e alle forti difficoltà del quarto governo Berlusconi, si aprì un quarto scenario. Quell'anno infatti fu nominato presidente del consiglio Mario Monti, un cosiddetto "tecnico" scelto direttamente dal presidente e non legato ai partiti.
Esistevano certo dei precedenti, ovvero il governo Ciampi (1993) e il govenro Dini (1995) entrambi nominati da Scalfaro. Questi casi presentano tuttavia delle differenze importanti con quelli più recenti. Prima tra tutte il fatto che furno sostenuti perlopiù da una parte politica, il centrosinistra, mentre il centrodestra rimase in gran parte all'opposizione. Al contrario sia il governo Monti (almeno nella prima fase) che il governo Draghi, hanno ricevuto la fiducia da parte di gruppi parlamentari di schieramenti opposti. Ad accomunare queste esperienze invece sono, pur nella loro diversità, i contesti polici in cui questi episodi si sono verifciati. Ovvero momenti di passaggio tra diverse fasi politiche.
In ogni caso la scelta di Napolitano di incaricare Mario Monti e, dieci anni dopo, quella di Mattarella di incaricare di Mario Draghi hanno reso lampante che non si era trattato di casi ecceazionali, o (solo) di un'interpretazione estensiva data dal presidente Scalfaro del suo mandato. Ma piuttosto di una delle opzioni concretamente a disposizione del capo dello stato, almeno a determinate condizioni. Certo si tratta di un'ipotesi cui il presidente della repubblica, almeno fino a questo momento, ha fatto ricorso solo in momenti particolari.
Se il governo Ciampi ha coinciso con la nascita della seconda repubblica, il governo Monti ha rappresentato la fine del sistema bipolare e dunque, secondo alcuni, della seconda repubblica. Anche la nascita del governo Draghi rappresenterà probabilmente la fine di una fase politica. Non è chiaro tuttavia se in quella che segiurà il presidente della repubblica tornerà ad assumere un ruolo meno diretto nelle dinamiche politiche.
In un sistema multipolare con partiti deboli aumenta l'importanza del potere di nomina del presidente della repubblica.
Oggi infatti ci troviamo in un sistema multipolare, o comunque non chiaramente bipolare, privo sia di un forte sistema partitico sia di una forza monopolistica come la Dc nella prima repubblica. In un contesto di questo tipo dunque le possibili soluzioni per la formazione dei governi aumentano, e con queste l'importanza del potere di nomina del presidente della repubblica.
La nomina dei governi e lo scioglimento delle camere
Si tenga presente infine che il potere di sciogliere il parlamento e quello di formare un governo sono strettamente collegati, in particolare in momenti di crisi. Sia Napolitano che Mattarella infatti hanno motivato la loro scelta di nominare un presidente del consiglio esterno alle logiche politiche con il rischio di andare a elezioni in un momento drammatico per il paese.
Tentare in questo momento di evitare un precipitoso ricorso a elezioni anticipate e quindi un vuoto di governo, è un'esigenza su cui dovrebbero concordare tutte le forze politiche e sociali preoccupate delle sorti del paese.
Nel 2011 infatti l'Italia era in preda a una violenta crisi economica, mentre nel 2021 le elezioni avrebbero significato grandi ritardi nell'attuazione della campagna di vaccinazione e nella definizione del Piano nazionale di ripresa e resilienza.
Il prossimo capitolo del report sarà pubblicato martedì 21 dicembre.
Foto Credit: Quirinale
