Foia, l’accesso alle informazioni di enti statistici e di ricerca Diritto di accesso

Appuntamento mensile con l’Osservatorio Foia di openpolis. Dall’evoluzione normativa della materia, alla sua applicazione nella giurisprudenza. Ma anche i dati del fenomeno, tra richieste e risposte, e il racconto di best practice: come sono stati utilizzati i dati per investigazioni di interesse pubblico. In collaborazione con Giulio Marotta.

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Il registro degli accessi degli enti di ricerca e di statistica

Da oltre un anno, all’interno dell’osservatorio, stiamo portando avanti un’analisi comparativa per capire quanto e come viene utilizzato lo strumento del Foia, il cosiddetto accesso civico generalizzato. Si tratta del diritto che hanno i cittadini di avere accesso alle informazioni pubbliche. Un diritto che consente a chiunque di richiedere alla pubblica amministrazione dati, documenti e informazioni già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né di motivare la richiesta.

Come funziona il Foia in Italia

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Per capire come sta funzionando questo strumento, analizziamo i registri degli accessi delle varie amministrazioni: si tratta del registro nel quale vengono riportati e pubblicati gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito.

Dopo l’esame dei registri della presidenza del consiglio e dei ministeri, delle autorità indipendenti, delle regioni, dei comuni capoluogo e delle agenzie nazionali allarghiamo l’analisi ai più importanti organismi pubblici che operano a livello nazionale nel campo della ricerca e della elaborazione statistica, soggetti all’indirizzo e controllo di una struttura ministeriale. In particolare stiamo parlando di una serie di soggetti diversi, come:

• Consiglio nazionale delle ricerche (Cnr), fondato nel 1923, sottoposto alla vigilanza del ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, è il più rilevante ente per la promozione della ricerca e l’innovazione in Italia;
• Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria (Crea), ente pubblico, vigilato dal ministero delle politiche agricole, che svolge attività di ricerca nel settore agroalimentare;
• Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (Enea), ente pubblico, sottoposto alla vigilanza del ministero per lo sviluppo economico, che opera dal 1995 nel campo della ricerca, innovazione tecnologica e prestazione di servizi avanzati alle imprese, alla pubblica amministrazione e ai cittadini nei settori dell’energia, dell’ambiente e dello sviluppo economico sostenibile;
• Istituto superiore di statistica (Istat), ente pubblico fondato nel 1926, sottoposto alla vigilanza di una commissione presso la presidenza del consiglio, si occupa dei censimenti generali della popolazione e delle attività produttive e di indagini generali;
• Istituto superiore di sanità (Iss), dal 2001 ente di diritto pubblico sottoposto alla vigilanza del ministero della salute, è il più importante centro di ricerca, controllo e consulenza tecnico-scientifica in materia di sanità pubblica;
• Istituto nazionale di astrofisica (Inaf), centro di ricerca per lo studio dell’universo;
• Istituto nazionale geofisica e vulcanologia (Invg), istituito nel 1999 dopo la fusione di cinque istituti che svolgevano ricerca nell’ambito delle discipline geofisiche e vulcanologiche;
• Istituto nazionale di fisica nucleare (Infn), ente pubblico, vigilato dal ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, che svolge attività di ricerca nei campi della fisica subnucleare, nucleare e astroparticellare;
• Istituto nazionale di oceanografia e di geofisica sperimentale (Ogs), ente pubblico, sottoposto alla vigilanza del ministero dell’università, che svolge attività di ricerca dal 1999 nel campo della oceanografia, geofisica e geologia marina e geofisica sperimentale e di esplorazione;
• Istituto nazionale per l’analisi delle politiche pubbliche (Inapp), istituito nel 2016 (ex Isfol), vigilato dal ministero del lavoro e delle politiche sociali, svolge attività di ricerca, analisi e valutazione delle politiche pubbliche che hanno effetti sul mercato del lavoro;
• Istituto nazionale per la valutazione del sistema dell’istruzione (Invalsi), istituito nel 1999 (ex Centro europeo dell’educazione), sottoposto alla vigilanza del ministero dell’istruzione, svolge attività di ricerca e monitoraggio sul sistema scolastico italiano;
• Istituto nazionale documentazione innovazione ricerca educativa (Indire), ente sottoposto a vigilanza del ministero dell’istruzione, promuove l’innovazione didattica e i processi d’apprendimento nella scuola;
• Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra), istituito nel 2008 e sottoposto alla vigilanza del ministero dell’ambiente, è un ente pubblico che svolge attività di ricerca e promozione in campo ambientale
• Istituto italiano di tecnologia (Iit), fondazione istituita nel 2003 e sottoposta alla vigilanza dei ministeri dell’economia e dell’istruzione, università e ricerca;
• Formez, centro servizi, assistenza, studi e formazione per l’ammodernamento della pubblica amministrazione, sottoposto alla vigilanza della presidenza del consiglio dei ministri, che detiene la quota maggioritaria dell’associazione.

Per quanto riguarda l’agenzia spaziale italiana (Asi), ente pubblico di ricerca nel campo della scienza spaziale, istituito nel 1988 e vigilato dai ministeri dell’istruzione, dell’università e della ricerca, si rinvia alle considerazioni contenute nell’analisi dello scorso gennaio.

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Tutti i siti degli enti presi in esame forniscono informazioni dettagliate ed esaurienti sulle diverse forme d’accesso, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”.

In diversi casi (Cnr, Crea, Inaf, Inapp, Invg, Ispra, Iss, Enea, Formez, Ogs e Istat), viene fornita anche l’indicazione della modulistica necessaria per l’invio delle richieste di accesso agli uffici competenti in materia, oltre ai regolamenti interni approvati. Tre soggetti (Formez, Ogs e Istat) forniscono anche i moduli per le richieste di sollecito e riesame.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Come già verificato per le amministrazioni passate in rassegna nei precedenti mesi, anche per gli enti in esame si registrano modalità differenti nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro.

4 gli enti di ricerca e statistica che non hanno pubblicato un registro Foia. Si tratta di Invalsi, Indire, Istituto italiano tecnologia e Formez.

Cnr, Iss e Enea pubblicano un registro per accesso civico semplice e Foia (nel registro Enea la distinzione tra le due tipologie non è sempre evidenziata). Un unico registro che ricomprende anche l’accesso documentale è realizzato da Crea, Inaf, Inapp, Istat, Ogs e Ispra (quest’ultimo registro fa riferimento anche alle richieste di informazione ambientale previste dal dlgs 195/2005). Il registro dell’Infn riporta le sole richieste Foia.

Qual è la differenza tra Foia e accesso civico semplice?

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Registro degli accessi Foia – enti di ricerca e di statistica

Ente	Registro FOIA	Ultimo aggiornamento	Formato dati	Note sul registro	pagina accesso FOIA
Cnr	sì	dicembre 2020	pdf	accesso civico semplice e Foia	vai
Crea	sì	dicembre 2020	xls	Accesso documentale e civico	vai
Enea	sì	dicembre 2020	xls	accesso civico semplice e Foia	vai
Iit	no	-	-	-	vai
Inaf	sì	2018	xls	Accesso documentale e civico	vai
Infn	sì	dicembre 2020	xls	Accesso Foia	vai
Inapp	sì	dicembre 2020	ods	Accesso documentale e civico	vai
Indire	no	-	-	-	vai
Invalsi	no				vai
Invg	sì	ottobre 2020	pdf	Accesso documentale e civico	vai
Ispra	sì	dicembre 2020	ods	Accesso documentale e civico	vai
Iss	sì	giugno 2020	pdf	accesso civico semplice e Foia	vai
Istat	sì	giugno 2020	pdf	Accesso documentale e civico	vai
Formez	no	-	-	-	vai
Ogs	sì	giugno 2020	pdf	Accesso documentale e civico	vai

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Un aggiornamento costante del registro è garantito da tutti gli enti analizzati, ad eccezione dell’Inaf (i dati sono riferiti al 2018). Tutti gli altri sono aggiornati al dicembre 2020, tranne quelli di Istat, dell’Istituto superiore di sanità e dell’Istituto di oceanografia (comunque aggiornati a giugno 2020). I dati dei registri sono pubblicati solitamente in formati tabellari, come xls o odf, oppure in pdf. Una nota positiva è che anche chi pubblica in pdf lo fa comunque in formato tabellare, abbastanza semplice da convertire. Fanno eccezione il registro del Cnr (i cui dati non sono in formato tabellare, ma presentati come lista) e quello di Istat (dove il formato pdf scelto è difficilmente convertibile in open data).

5 gli enti che pubblicano i dati solo in pdf.

Tra chi pubblica in formato tabellare vanno segnalati, per chiarezza di compilazione, i registri di Inapp e Ispra (anche quello di Invg risulta ben strutturato, sebbene pubblicato in pdf). La scelta di compilare i campi con modalità univoche, effettuata da questi soggetti, rende molto più semplice l’analisi dei dati.

Registri di solito con meno informazioni rispetto ai ministeri.

Un elemento certamente da sottolineare è che le informazioni contenute nei registri sono meno dettagliate rispetto a quelle di alcuni ministeri. L’Inapp non specifica l’oggetto delle richieste di accesso generalizzato; tale indicazione manca talora anche in quello dell’Invg. In alcuni casi non sono esplicitate le motivazioni del diniego, totale o parziale (Ispra, Invg). Solo i registri di Istat, Inapp e Infn riportano la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.). I registri di Crea, Istat e Iss (quest’ultimo solo dal 2020) prevedono la compilazione delle informazioni sulle richieste di riesame e sui ricorsi ai giudici amministrativi, mentre il Cnr fornisce i dati solo sulle richieste di riesame.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato agli enti di ricerca

Rispetto ad altre amministrazioni esaminate in passato, questi enti non ricevono un numero elevato di richieste Foia. Con 246 richieste totali, di cui 239 accolte (97%), l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra) è di gran lunga il soggetto con più richieste. Al secondo posto l’Istat, con 62 richieste Foia, di cui 29 accolte totalmente (47%) e 8 parzialmente (13%).

Seguono Crea (21 domande, oltre il 90% delle quali accolte), Invg (18 richieste, di cui solo 3 accolte), Iss (16 richieste, il cui esito non è facilmente ricostruibile dal registro) e l'Istituto nazionale di fisica nucleare (Infn), con 11 domande (9 accolte). Tutti gli altri enti hanno ricevuto meno di 10 richieste ciascuno nel triennio 2017-2019, segno di un minore interesse da parte dei cittadini nel richiedere informazioni a tali istituti.

L'anno scorso però, con l'emergenza Covid, è diventato evidente quanto i dati siano presenti nel nostro quotidiano e quanto siano decisivi per prendere decisioni che incidono sulle nostre vite. A riprova di questa tendenza, che avremo modo di verificare più compiutamente solo nei prossimi mesi, è sufficiente osservare i primi dati provenienti dai registri dell'Istituto superiore di sanità.

Nei primi 6 mesi del 2020, anche in conseguenza dell'emergenza Covid, l'Istituto superiore di sanità ha ricevuto 23 richieste Foia, a fronte delle 16 ricevute tra 2017 e 2019. Indice di una maggiore attenzione sul tema, e sarà interessante capire se riguarderà anche altri enti statistici e in generale altri soggetti pubblici detentori di dati.

Per quanto riguarda i tempi, tendenzialmente le diverse amministrazioni (anche in considerazione di una mole non enorme di richieste) impiegano un tempo medio vicino o inferiore ai 30 giorni. Si tratta del tempo normalmente prescritto alle amministrazioni interpellate, salvo termini più ampi in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy.

Fa eccezione l'istituto superiore di sanità (Iss), che nel biennio 2017-18 si era caratterizzato per tempi molto contenuti di risposta (15,4 e 11 giorni) nel 2019 vede aumentare il dato a 70,7 giorni medi. Sono in particolare due le richieste che hanno innalzato la media, avendo avuto esito dopo 182 e 144 giorni.

Le tipologie delle richieste di accesso

Nel registro dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale sono ricomprese le richieste inoltrate ai sensi del dlgs n. 195 del 2005, attraverso il quale è stato per la prima volta introdotto in Italia un accesso generalizzato alle informazioni di carattere ambientale (maggiori approfondimenti nel manuale Foia, capitolo 10). Il registro non specifica i soggetti che hanno inoltrato le singole richieste.

Negli anni 2017-2019, come abbiamo visto, si registrano poche richieste all’Istituto superiore di sanità. La situazione cambia nel primo semestre del 2020 soprattutto per le numerose richieste riguardanti dati e documentazione sulla diffusione nelle diverse aree del paese del Coronavirus.

74% delle richieste Foia inviate all'Istituto superiore di sanità nei primi 6 mesi del 2020 riguardano il coronavirus.

Si segnala in particolare il contenzioso riguardante la pubblicazione dei verbali delle riunioni del comitato tecnico scientifico. Solo in seguito ai ricorsi ai giudici amministrativi, tali documenti, inizialmente tenuti riservati, sono divenuti pubblici (vedi al riguardo il manuale Foia, capitolo 13). Si registra anche il diniego totale a diverse richieste di accesso ai dati dei decessi da Covid 19, facendo rinvio alla disciplina della protezione civile sulla raccolta dei dati in situazioni di emergenza sanitaria.

Una valutazione più approfondita sull’Istituto superiore di sanità potrà essere effettuata non appena disponibili i dati sulle richieste di accesso nel secondo semestre 2020 e nei primi mesi del 2021 (molte richieste inoltrate in questo periodo al ministero della salute sono state trasmesse da quest’ultimo all'Istituto superiore di sanità), nell’ambito di uno dei prossimi approfondimenti dedicati all’utilizzo del Foia in campo sanitario e di tutela della salute.

Per quanto riguarda il registro dell’Istituto nazionale di statistica una parte delle richieste sono classificabili come accesso civico semplice e riguardano prevalentemente profili attinenti alla spesa e alla gestione del personale.

Considerazioni finali

Gli enti di ricerca sono un patrimonio fondamentale per il nostro paese. Rispetto alle attività che svolgono quotidianamente, il Foia rappresenta uno strumento per far conoscere ad una platea più vasta il lavoro di analisi e le informazioni in loro possesso. Sotto questo profilo, anche il miglioramento dei registri di accesso può contribuire a quest’opera di divulgazione.

L’Osservatorio Foia continuerà a verificare il concreto funzionamento del diritto di accesso in Italia, dedicando una particolare attenzione, a partire dalle prossime uscite, anche ad alcune esperienze significative di richieste di accesso generalizzato portate avanti da associazioni e privati cittadini.

Come funziona il Foia in Italia

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Foto credit: Istat (Flickr) - Licenza