I problemi legati all’abuso della decretazione d’urgenza Verso la XIX legislatura

Una delle ultime iniziative del governo Draghi è stata l’approvazione del cosiddetto decreto aiuti ter, entrato in vigore lo scorso 24 settembre. Si tratta di un atto particolarmente importante, non solo perché prevede una serie di misure ulteriori per contrastare il caro energia. Ma anche perché in esso sono contenute (dall’articolo 22 al 34) alcune norme volte a velocizzare l’iter di attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr).

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Com’è evidente, questo decreto dovrà essere convertito in legge dal prossimo parlamento. Ma i tempi appaiono molto serrati. La prima seduta della XIX legislatura infatti è stata calendarizzata al prossimo 13 ottobre. Ma le camere non saranno immediatamente operative. Prima infatti dovranno essere composti i gruppi e le commissioni parlamentari, nominati i capigruppo, eletti i presidenti di camera e senato. Nel caso di Montecitorio inoltre c’è anche la questione della riforma del regolamento, necessaria per adeguare la camera alla riduzione dei suoi componenti e che deve ancora essere approvata.

I decreti legge hanno effetto immediato, e devono poi essere convertiti in legge dal parlamento entro 60 giorni. Se ciò non avviene, le norme in essi contenute perdono efficacia. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

Se a tutti questi passaggi si aggiunge il fatto che, non appena insediato, il prossimo parlamento dovrà subito mettersi a lavoro sulla legge di bilancio, ecco che i tempi per la conversione del Dl 144/2022 appaiono estremamente ristretti. Per evitare che le norme contenute nel decreto perdano di efficacia è probabile quindi che si decida ancora una volta di ricorrere a una pratica che è stata utilizzata spesso durante i governi Conte II e Draghi. Quella cioè di abrogare il Dl prima della scadenza attraverso un’altra legge di conversione confermandone allo stesso tempo gli effetti.

17 su 62 i decreti legge del governo Draghi non convertiti in tempo dal parlamento.

Tale prassi però, detta dei “decreti minotauro”, è stata spesso biasimata sia dal presidente della repubblica che dal comitato per la legislazione della camera. E tollerata solamente alla luce dell’emergenza Covid prima e degli effetti della guerra in Ucraina successivamente.

Le emergenze e il ricorso ai decreti legge

Il ricorso alla decretazione d’urgenza è giustificato nella misura in cui sia necessario affrontare questioni indifferibili e urgenti. Negli ultimi anni infatti spesso sono stati pubblicati decreti legge per diverse emergenze: dalla siccità agli incendi, dai terremoti alle frane e alle alluvioni. Ma certamente l’emergenza pandemica prima e l’esplosione della guerra in Ucraina successivamente hanno influito in maniera significativa sul ricorso a questo strumento. A partire dal 2 febbraio 2020, data dell’entrata in vigore del primo decreto Covid, infatti i Dl pubblicati sono stati ben 104.

Considerando i due esecutivi che hanno dovuto fronteggiare la pandemia, quello che ha pubblicato il maggior numero di decreti legge è stato il governo Draghi con 62, mentre il secondo esecutivo Conte si ferma a 54. Il governo gialloverde invece, che ha guidato il paese dall’1 giugno 2018 al 4 settembre 2019 – quindi prima dell’esplosione della pandemia – si era fermato a 26 decreti legge pubblicati.

146 i decreti legge pubblicati durante la XVIII legislatura.

Facendo un confronto con gli esecutivi che hanno guidato il paese negli ultimi 15 anni, possiamo osservare che la conversione di decreti è stata spesso la tipologia di legge più approvata dal parlamento. Se si escludono le ratifiche di trattati internazionali (che generalmente hanno uno scarso peso politico) infatti possiamo osservare che il 32,2% delle leggi approvate durante il governo Draghi è una conversione di decreto (47 su 146 leggi totali), del 34,7% durante il Conte II (34 su 99) e del 34,3% durante il Conte I (22 su 69). Il dato più elevato in assoluto è però quello del governo Letta (52,4%).

In passato i governi hanno abusato dei decreti legge per attuare il loro programma.

Dati piuttosto elevati si riscontrano anche durante i governi Berlusconi IV e Monti, entrambi con il 26,5% circa di leggi di conversione approvate rispetto al totale. Da notare che gli ultimi 2 governi risultano ai primi posti se si considera la media di decreti legge pubblicati al mese (3,26 l’esecutivo Draghi, 3,18 il Conte II). Mentre analizzando il numero totale di Dl il più prolifico è stato il Berlusconi IV con 80. Seguono i governi Draghi (62) e Renzi (56). Numeri che confermano come la tendenza a fare massiccio ricorso ai decreti legge fosse presente già prima dell'esplosione della pandemia.

Va rilevato che spesso in passato gli esecutivi hanno fatto ampio ricorso alla decretazione d’urgenza non solo per intervenire in caso di emergenza ma anche per dare una più rapida attuazione al programma di governo (ne abbiamo parlato, ad esempio, in questo articolo). Una pratica però non solo scorretta ma che, se accoppiata con il frequente ricorso alla questione di fiducia, riduce in maniera significativa le prerogative del parlamento.

I problemi derivanti dall'eccessivo ricorso alla decretazione d'urgenza

L’eccessivo ricorso ai decreti legge comporta anche delle criticità di natura “tecnica”. La proliferazione dei Dl infatti ha l’effetto di saturare l’agenda del parlamento che non solo avrà spazi di manovra ridotti per occuparsi di altri temi ma avrà anche poco tempo per entrare nel merito delle misure adottate con il decreto. Data la necessità di convertire i decreti prima della loro scadenza, spesso il parlamento quindi si è visto costretto a prendere atto delle decisioni già prese a palazzo Chigi.

I decreti minotauro rendono meno chiaro l'iter legislativo e contribuiscono al monocameralismo di fatto.

Ma anche in questo quadro i problemi non mancano. A causa dell’eccessiva produzione normativa del governo infatti le camere negli ultimi anni spesso non sono state in grado di rispettare la scadenza dei 60 giorni. Durante il governo Draghi ad esempio, sono ben 17 i Dl che non sono stati convertiti in tempo. Dato che pone l’esecutivo uscente al primo posto, tra quelli delle ultime legislature, sia per quanto riguarda il numero assoluto di decreti legge non convertiti che per rapporto percentuale rispetto a tutti i decreti legge pubblicati (27,4%). 

Al secondo posto troviamo il governo Conte II (12 decreti legge decaduti, pari al 22,2% del totale). Per quanto riguarda il rapporto percentuale, al terzo posto troviamo l’esecutivo Gentiloni (20%). In valori assoluti invece c’è il governo Berlusconi IV (11).

Cosa succede ai decreti legge non convertiti

Come già anticipato nell’introduzione, per evitare che gli effetti di questi decreti decadano - specie quelli contenenti le misure in chiave anti-Covid - negli ultimi 2 anni è stato fatto frequente ricorso ai cosiddetti “decreti minotauro”. Attraverso un’altra legge (solitamente la conversione di un altro decreto) si dispone l’abrogazione di un Dl in procinto di decadere ma se ne salvano le norme.

Il decreto-legge 7 luglio 2022, n.85, è abrogato. Restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del medesimo decreto-legge

- Legge 108/2022

Focalizzandoci sull’operato dell’ultimo esecutivo, possiamo osservare che tutti i decreti non convertiti sono stati “salvati” con questo escamotage. In diversi casi addirittura una singola legge ha abrogato più Dl. Si tratta ad esempio delle leggi 87, 106 e 234 del 2021. Una curiosità riguarda la legge 28/2022 di conversione del cosiddetto decreto Ucraina. In questo caso infatti la stessa legge ha abrogato anche il Dl 16/2022 (Ucraina bis). Evidentemente in questo caso il parlamento, consapevole del fatto che non sarebbe stato in grado di convertire in tempo questo secondo decreto, ha deciso di trattare entrambi gli atti con una singola legge. Convertendo il primo e abrogando (ma facendone salvi gli effetti) il secondo.

Da notare che le vicende degli ultimi decreti sono inevitabilmente legate anche alla campagna elettorale. Il Dl 85/2022 (altro decreto che conteneva importanti misure per l’attuazione del Pnrr) è entrato in vigore il 07 luglio. Avrebbe dovuto quindi essere convertito prima della pausa estiva di agosto. Periodo però nel quale si stava consumando la crisi di governo. Il decreto aiuti bis invece è stato convertito ma non senza polemiche.

Come già anticipato, questa pratica rappresenta una forzatura nell’iter legislativo ed è stata più volte censurata. È stata tollerata negli ultimi anni solo alla luce dell’eccezionalità del periodo che stiamo attraversando. Per questo motivo sarebbe auspicabile che la prossima maggioranza, che verosimilmente dovrebbe godere di numeri solidi in entrambe le camere, si astenga dal ricorrere a questa prassi. A partire dalla conversione del Dl 144/2022 lasciato “in eredità” dalla XVIII legislatura e per cui però i tempi, come abbiamo visto, sono molto stretti.

Foto: palazzo Chigi