Il 2×1000 ai partiti e il problema mai risolto dei decreti omnibus Governo e parlamento
Il tentativo delle forze politiche di aumentare la soglia a loro riservata attraverso la presentazione di un emendamento a un decreto legge ha costretto il Colle a intervenire. Si ripropone così ancora una volta il tema mai superato dei decreti omnibus.
mercoledì 11 Dicembre 2024 | Potere politico
- I partiti hanno provato a modificare le norme sul 2x1000 attraverso un emendamento a un decreto legge. Questa manovra però è stata stoppata dal Quirinale.
- Questo episodio riporta d'attualità il tema dei decreti omnibus. Sono già 34 dall'inizio della legislatura.
- Sono oltre 2mila gli emendamenti approvati alle leggi di conversione. Il 61,8% ha contribuito alla creazione di decreti omnibus.
- In 22 casi su 34 i decreti omnibus sono stati approvati con almeno un voto di fiducia.
- Il 40% delle leggi approvate nell'attuale legislatura sono conversioni di decreti. Anche questo incide sulla proliferazione degli atti omnibus.
Negli ultimi giorni, il tentativo delle forze politiche di aumentare la soglia dei fondi del 2×1000 a esse destinati ha riportato d’attualità il tema dei cosiddetti decreti omnibus. Vale a dire quegli atti che trattano materie anche molto diverse tra loro, in contraddizione rispetto al dettato costituzionale.
L’intenzione infatti era quella di rivedere profondamente la norma che regola questi aspetti attraverso un emendamento presentato in sede di conversione del cosiddetto decreto fiscale. Questo escamotage però ha incontrato le riserve del presidente della repubblica. Tra i vari rilievi, Mattarella ha valutato la proposta di emendamento come totalmente estranea rispetto al tema affrontato dal decreto. Non si tratta della prima volta in cui il Quirinale interviene per censurare questo tipo di attività. Tuttavia tale prassi continua a essere in uso.
34 i decreti classificabili come omnibus convertiti in legge dall’inizio della legislatura.
In alcuni casi i decreti legge escono già come omnibus direttamente da palazzo Chigi ma è molto più frequente che possano assumere questa caratteristica una volta terminato l’iter di conversione in parlamento. Questo perché la presentazione di emendamenti alle leggi di conversione rappresenta una delle poche opportunità per deputati e senatori di intervenire in maniera incisiva nel processo legislativo. In tal modo infatti i parlamentari possono tentare di inserire misure che ritengono importanti e che altrimenti difficilmente vedrebbero la luce.
Cosa è successo con il 2×1000
Come noto, i decreti legge emanati dal governo devono essere convertiti dal parlamento entro 60 giorni dalla loro pubblicazione. Se ciò non avviene questi decadono e le misure introdotte perdono di efficacia. L’iter di una legge di conversione è identico a quello di tutte le altre. Di conseguenza i parlamentari hanno anche la possibilità di proporre degli emendamenti al testo presentato. Questo può portare all’introduzione di misure che non hanno niente a che vedere con il fine originario del provvedimento.
Spesso i parlamentari presentano emendamenti che non c’entrano niente con il fine originario del provvedimento.
Nel caso in esame, la proposta presentata inizialmente dai rappresentanti del Partito democratico e dell’Alleanza Verdi-Sinistra nella commissione bilancio del senato, prevedeva l’innalzamento della cifra massima di risorse che i partiti possono ricevere dalle donazioni effettuate dai contribuenti attraverso il 2×1000. Questa sarebbe dovuta passasse da 25 a 28 milioni di euro per l’anno 2024. Un’iniziativa di questo tipo era prevedibile visto che, come abbiamo spiegato in questo articolo, già lo scorso anno le risorse del 2×1000 destinate ai partiti erano andate molto vicino a superare la soglia.
Successivamente però, come emerge anche dalle ricostruzioni giornalistiche, è intervenuto il governo che ha riformulato la proposta. Senza entrare in tecnicismi, l’emendamento governativo avrebbe rivisto in maniera strutturale i meccanismi di attribuzione del 2×1000. Con la nuova impostazione, il finanziamento avrebbe superato i 42 milioni di euro.
Questo emendamento tuttavia ha portato a svariati rilievi critici da parte del Colle. Il capo dello stato infatti ha censurato la scelta di trattare un argomento così articolato attraverso un semplice emendamento alla legge di conversione di un decreto. Decreto che peraltro, sempre nella visione del Quirinale, affrontava una materia diversa e non strettamente collegata al tema del finanziamento dei partiti politici. Di conseguenza il contenuto del Dl sarebbe divenuto disomogeneo oltre che non urgente, come richiesto invece dalla costituzione.
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L’influenza del presidente della repubblica sul processo legislativo.
In seguito alla censura del capo dello stato la maggioranza ha quindi scelto di fare un passo indietro. È importante qui sottolineare che l’intervento del Quirinale non aveva una valenza politica in merito al finanziamento dei partiti. Le censura è avvenuta per le modalità con cui il governo ha scelto di intervenire. A conferma di ciò possiamo notare come un innalzamento della soglia per il 2024 sia comunque stato approvato senza obiezioni da parte del capo dello stato. Questo perché l’intervento è limitato al 2024 e prevede l’innalzamento della soglia di 3 milioni di euro.
Gli interventi del parlamento sui decreti legge
Questo episodio non rappresenta un caso isolato. Anzi, è prassi piuttosto comune che il parlamento apporti modifiche ai decreti legge attraverso l’approvazione di emendamenti in fase di conversione. Questo non sempre porta alla creazione di decreti omnibus, nel corso dell’attuale legislatura tuttavia ciò è accaduto spesso. Vediamo quindi quali sono stati i decreti oggetto di modifica e in che misura sono stati rivisti.
Un utile strumento da questo punto di vista è il report curato dall’osservatorio legislativo parlamentare il cui ultimo aggiornamento risale al 13 novembre scorso. Dall’inizio della XIX legislatura i decreti legge emanati sono stati 81 di cui 64 già convertiti alla data di pubblicazione del report.
Sono pochissimi quelli che il parlamento ha approvato senza apportare modifiche. Si tratta di 5 decreti legge che, o per l’importanza del tema o per la materia particolarmente specifica, mal si prestavano all’aggiunta di ulteriori elementi. Due di questi decreti riguardano il sostegno militare all’Ucraina, nello specifico i Dl 185/2022 e 200/2023. Abbiamo poi due decreti che intervengono in ambito elettorale, il primo con specifico riferimento alle elezioni da svolgere nel corso del 2023, il secondo in tema di referendum. Infine abbiamo il decreto 212/2023 che prevedeva la proroga del cosiddetto Superbonus.
Nel complesso, gli emendamenti approvati o in aula o in commissione sono stati 2.053. Come già detto, i Dl classificabili come omnibus sono in totale 34 di cui 28 oggetto di modifiche da parte del parlamento (il 43,8% tra quelli che hanno già concluso l’iter di conversione). Gli emendamenti apportati a questa specifica categoria sono 1.269 cioè il 61,8% del totale di quelli approvati. Tra le leggi di conversione in cui sono state introdotte più modifiche in termini assoluti troviamo quelle relative al decreto milleproroghe per il 2022 (162), al decreto Pnrr ter (145) e Pa, sport e giubileo (88). Questi atti sono tutti classificabili come omnibus a seguito del passaggio parlamentare. Tra gli altri omnibus che riportano un numero significativo di emendamenti approvati troviamo il Dl milleproroghe 2024 (79), quello per il rafforzamento della capacità amministrativa (78) e il Pnrr quater (73).
Apportati oltre 1.200 emendamenti ai decreti omnibus
Gli emendamenti approvati ai Ddl di conversione dei decreti legge
Il grafico rappresenta gli emendamenti approvati alle leggi di conversione di decreti che hanno già concluso l’iter parlamentare. È presente anche il cosiddetto decreto aiuti quater anche se questo è stato presentato dal governo Draghi. La classificazione di un decreto legge come omnibus è a cura della redazione di openpolis sulla base delle analisi dei comitati per la legislazione di camera e senato. Alla data di osservazione ci sono 5 decreti che devono ancora essere convertiti.
FONTE: elaborazione openpolis su dati osservatorio legislativo parlamentare
(ultimo aggiornamento: mercoledì 13 Novembre 2024)
Da notare che nessuna delle leggi di conversione è stata modificata in seconda lettura. Di fatto quindi gli emendamenti sono sempre stati discussi e approvati dalla prima camera che ha esaminato il provvedimento, con la seconda che si è limitata a ratificare il lavoro fatto. Tale dinamica risulta particolarmente accentuata quando parliamo di decreti legge. Quando il parlamento si trova a doverne esaminare troppi tutti insieme, spesso non ha il tempo per entrare nel merito delle questioni e in questo modo si da atto al fenomeno del cosiddetto monocameralismo di fatto. Per lo stesso motivo spesso il governo è stato “costretto” a fare ricorso alla fiducia per non far decadere i provvedimenti in discussione. Tra i Dl già convertiti infatti ce ne sono ben 41 (il 64%) per cui la fiducia è stata posta in almeno un ramo del parlamento.
22 i decreti legge omnibus approvati con almeno un voto di fiducia.
I più recenti decreti omnibus
Considerando i Dl che hanno già concluso il loro percorso in parlamento, gli omnibus approvati definitivamente nel corso del 2024 sono 13. Tra quelli più recenti ce ne sono alcuni particolarmente significativi.
Il primo è il Dl 89/2024 che introduce, tra le altre, misure in ambito di infrastrutture, processo penale e sport. Su questo il comitato per la legislazione di palazzo Madama ha mosso alcuni rilievi. Si nota infatti che i contenuti del decreto, anche a seguito del passaggio parlamentare, sarebbero ascrivibili a ben 6 distinte finalità che investono le competenze di 3 diversi ministeri. Il comitato sottolinea come nel provvedimento non si ravvisino “motivazioni in ordine all’omogeneità delle diverse disposizioni”.
Anche la corte costituzionale e i comitati parlamentari per la legislazione hanno censurato la prassi dei decreti omnibus.
È bene ricordare che sul punto è intervenuta più volte anche la corte costituzionale. Questa in passato ha ritenuto ammissibili alcuni decreti legge a contenuto plurimo purché fossero riconducibili a una ratio unitaria. Una recente sentenza a questo proposito parla di “traiettoria finalistica comune” dei provvedimenti. Secondo il comitato del senato non sarebbe il caso del decreto in esame. Ma situazioni simili si possono riscontrare anche in altri decreti di recente conversione. Ad esempio il decreto 71/2024 che affronta in un unico testo ambiti molto diversi tra loro come lo sport, l’accesso agli istituti scolastici degli alunni con disabilità ed altre misure in tema di università e ricerca.
Da questo punto di vista un provvedimento particolarmente critico è il Dl 113/2024. Il contenuto plurimo peraltro in questo caso era già presente prima dell’intervento delle camere.
I decreti-legge che, fin dall’emanazione, sono caratterizzati da un contenuto multisettoriale e risultano funzionali al perseguimento di distinte e del tutto autonome finalità condizionano negativamente l’iter di conversione in legge, a causa della presentazione di un numero molto elevato di proposte emendative eterogenee, della difficoltà di circoscrivere il perimetro di ammissibilità delle stesse e del prolungamento dei tempi dell’istruttoria ai fini dell’espressione del parere da parte del relatore e del Governo
Sul punto è intervenuto anche il comitato della camera sottolineando come questo decreto di fatto abbracci due aree di intervento particolarmente ampie: quella della proroga di scadenze il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti e quello di introdurre misure per esigenze fiscali e finanziarie. A questo poi si aggiungono anche iniziative di carattere economico a favore degli enti locali. Il comitato ha ribadito che sarebbe necessario “avviare una riflessione sull’opportunità della confluenza nel medesimo provvedimento di urgenza, di disposizioni attinenti alla proroga di termini legislativi e di disposizioni rispondenti ad ulteriori finalità”.
Gli effetti dell’iper produzione di decreti legge
Nonostante l’ampia maggioranza di cui gode, si deve osservare che l’attuale governo ha comunque fatto un ampissimo uso dei decreti legge. L’iper produzione di atti normativi di questo tipo, accompagnata dal massiccio ricorso alla questione di fiducia, di fatto limita molto il margine di intervento dei parlamentari. Non sorprende quindi che questi cerchino di introdurre nuove misure attraverso la presentazione di emendamenti alle leggi di conversione.
Il ricorso eccessivo ai decreti legge contribuisce alla formazione degli atti omnibus.
I decreti emanati dal governo Meloni dal suo insediamento a palazzo Chigi sono 79 in totale. Alla data del 9 dicembre, 7 di questi erano già decaduti mentre 5 devono ancora concludere il loro percorso in parlamento. A livello numerico soltanto il governo Berlusconi IV ne ha pubblicati di più (80) anche se in un intervallo di tempo molto più ampio: 42 mesi a fronte dei 25 dell’esecutivo attualmente in carica. Se si considera il dato medio mensile di Dl pubblicati possiamo osservare che il governo Meloni conferma il secondo posto con 3 decreti al mese. Solo gli esecutivi Conte II e Draghi riportano un dato superiore (3,07). Non si tratta però di una differenza poi così marcata considerando che i due governi citati hanno dovuto affrontare le fasi più concitate della pandemia.
3 i decreti pubblicati in media dal governo Meloni ogni mese.
Alla luce di questi dati è interessante vedere come l’iper produzione dei decreti leggi vada a incidere sull’attività del parlamento. Dall’inizio della XIX legislatura a oggi sono state approvate complessivamente 170 leggi. Di queste, il 40% è rappresentato da conversioni di decreti.
Con il governo Meloni il 40% delle leggi sono conversioni di decreti
La produzione legislativa nelle ultime 4 legislature (2008-2024)
Le leggi sono attribuite sulla base del governo in carica al momento dell’approvazione e non di quando hanno iniziato l’iter.
Le ratifiche di trattati internazionali sono conteggiate a parte rispetto alle leggi ordinarie per la loro natura molto particolare. Solitamente infatti ne vengono approvate diverse durante la stessa seduta e con maggioranze molto ampie.
Nel periodo considerato non risultano approvate leggi di iniziativa del Cnel.
FONTE: elaborazione openpolis su dati openpolis e senato
(ultimo aggiornamento: lunedì 9 Dicembre 2024)
Anche se in leggera diminuzione rispetto al nostro ultimo aggiornamento, questo dato pone il governo Meloni al secondo posto per incidenza dei decreti legge nella produzione normativa. Solo con il governo Letta si registra un dato più alto (58,3%). Al terzo posto invece si trova l’esecutivo Conte II con il 34,3%.
