Il governo Draghi e la pesante eredità delle attuazioni mancanti Decreti attuativi

Il 2020 e il 2021 saranno certamente ricordati come gli anni della pandemia da Covid-19. Un’emergenza con cui pare dovremo convivere ancora per diversi mesi. In questo contesto, il governo ha ricoperto un ruolo di primo piano, prima con l’esecutivo guidato da Conte e adesso con quello di Mario Draghi.

Misure di fondamentale importanza per la vita dei cittadini sono state prese attraverso i vari decreti legge. Queste norme hanno disposto i provvedimenti di chiusura delle attività commerciali ma anche i ristori e le altre misure economiche di sostegno alle categorie più colpite dalla crisi economica.

Vedi anche
Coronavirus, l'elenco completo degli atti.

Tuttavia non sempre queste misure sono immediatamente applicative. Quando una materia disciplinata dalle norme è particolarmente ampia o complessa, sono necessari ulteriori atti che vadano a definire i contenuti di dettaglio. Si tratta dei cosiddetti decreti attuativi. Tali dispositivi, spesso ignorati, hanno invece un’importanza fondamentale. Senza di essi infatti spesso non è possibile mettere in atto le misure, inclusa l’erogazione dei fondi previsti a sostegno di cittadini, enti e imprese.

Spesso leggi e decreti non sono immediatamente eseguibili. Devono essere definiti aspetti pratici, burocratici e tecnici. Norme definite dai decreti attuativi, affidati principalmente ai ministeri. Vai a "Che cosa sono i decreti attuativi"

Negli ultimi mesi l’attenzione generale si è incentrata sulle misure di contrasto all’emergenza ma in realtà tutti gli atti aventi forza di legge (leggi, decreti legge, decreti legislativi) possono necessitare di ulteriori attuazioni per essere realmente efficaci. Uscendo dal quadro emergenziale ed analizzando la XVIII legislatura nel suo complesso infatti possiamo osservare che i decreti attuativi richiesti sono complessivamente 1.178, di cui 675 ancora da approvare. Una mole di atti di cui adesso dovrà farsi carico il nuovo esecutivo.

1.178 decreti attuativi richiesti per le norme emanate nella XVIII legislatura.

Pur tenendo presente che non tutte le misure messe in campo necessitano di ulteriori norme per poter essere applicate – come ha ricordato l’ufficio per il programma di governo in una sua recente relazione – si tratta comunque di una situazione delicata e da tenere sotto controllo.

Quanto pesano i decreti attuativi

L’approvazione di una norma da parte del consiglio dei ministri o del parlamento dunque non ne conclude necessariamente l’iter. Inizia infatti quello che abbiamo definito come “secondo tempo delle leggi”. L’azione si sposta dal parlamento ai numerosi uffici competenti e le dinamiche politiche lasciano il posto a quelle burocratiche e tecniche. Una fase spesso ignorata, ma indispensabile per completare le norme.

In base ai dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo, sappiamo che gli atti aventi forza di legge approvati definitivamente dall’inizio della legislatura sono 171 e di questi 95 richiedono almeno un decreto attuativo per la loro piena applicazione. Complessivamente, le attuazioni richieste ammontano quindi a 1.178 di cui 675 (il 57,3%) ancora mancano all’appello.

57,3% decreti attuativi ancora mancano all’appello.

Focalizzando la nostra analisi sui 15 provvedimenti adottati nel corso di questa legislatura che richiedono il maggior numero di attuazioni, notare come la maggior parte di essi faccia riferimento al governo Conte II. Ciò ovviamente è dovuto al fatto che non solo il governo giallorosso è il più recente ma anche perché è stato chiamato a gestire i primi mesi dell’emergenza.

Le misure messe in campo per fronteggiare l’emergenza Covid necessitano di molti decreti attuativi.

Molti dei provvedimenti che il precedente esecutivo ha messo in campo per contrastare la crisi necessitano infatti di un gran numero di decreti attuativi. Tra questi possiamo citare i decreti legge rilancio, agosto, crescita, semplificazioni e ristori (questi ultimi sono stati convertiti dal parlamento con un’unica legge, la 176/2020). È interessante notare tuttavia che alcune attuazioni ancora da pubblicare lasciate in eredità al nuovo esecutivo risalgono anche al governo gialloverde. Mancano infatti ancora alcuni decreti attuativi per i dl crescita, sblocca cantieri, reddito di cittadinanza e quota cento, oltre che per la legge di bilancio 2019. Infine possiamo notare che l’unico provvedimento emanato dal governo Draghi a rientrare (almeno per il momento) in questa classifica è il Dl sostegni che richiede 17 decreti attuativi, di cui solo 1 già pubblicato.

Come abbiamo detto però, non solo i decreti legge emanati dal governo ma tutti gli atti aventi forza di legge possono avere bisogno di decreti attuativi per la loro piena applicazione. È il caso ad esempio delle leggi di bilancio. Norme che per loro natura vanno a trattare temi ampi e molto eterogenei e che per questo spesso richiedono ulteriori atti che vadano a definire le questioni di dettaglio.

Mancano ancora molti decreti attuativi relativi ai decreti agosto e rilancio.

Escludendo le misure più recenti, per cui i ministeri hanno avuto oggettivamente poco tempo per emanare i decreti attuativi richiesti, possiamo osservare che, tra le norme analizzate, quella con il maggior numero di attuazioni mancanti è la legge di bilancio 2020 con 57 decreti attuativi non ancora pubblicati su un totale di 122 richiesti (il 46,7%). Troviamo poi due misure legate all’emergenza coronavirus: il decreto rilancio di cui mancano all’appello ancora 43 decreti attuativi su un totale di 137 (il 31,4%) e il decreto agosto ancora carente di 40 attuazioni su 63 (il 63,5%).

La norma con la percentuale più alta di attuazioni mancanti sul totale di quelle richieste è però il decreto Covid semplificazioni. Una misura che era stata pensata appositamente per rendere più agevole l'assegnazione degli appalti pubblici, anche come strumento di rilancio per l’economia. Ad oggi però mancano ancora all’appello 31 decreti attuativi su 37, l’83,8%.

83,8% attuazioni mancanti al decreto Covid semplificazioni.

I ministeri più coinvolti nelle attuazioni

La pubblicazione dei decreti attuativi coinvolge praticamente tutti i ministeri ed anche la presidenza del consiglio. Ma quali sono i soggetti maggiormente coinvolti? In base alle informazioni disponibili, recuperare questo dato non è semplicissimo. Dall’inizio della legislatura infatti l’assetto dei ministeri è cambiato.

Leggi anche
Come sono cambiati i ministeri da Ciampi a Draghi.

Solo per citare alcuni esempi, con il nuovo esecutivo il ministero per i beni e le attività culturali e il turismo è stato scorporato in due distinti dicasteri. È stato istituito il nuovo ministero della transizione ecologica e il ministero delle infrastrutture e dei trasporti è diventato quello per le infrastrutture e le mobilità sostenibili. A ciò dobbiamo aggiungere che alcuni decreti attuativi per poter essere pubblicati richiedono l'accordo (o comunque il parere favorevole) di più ministeri e questo inevitabilmente ne rallenta l’iter.

Il cambio di assetto dei ministeri rende complesso risalire alla competenza sui decreti attuativi mancanti.

Per semplificare l'analisi ci soffermeremo quindi su quei ministeri a cui sono richiesti almeno 10 decreti attuativi, tenendo distinte le diverse denominazioni attribuite nel tempo ai ministeri. Il ministero maggiormente coinvolto risulta essere quello dell’economia chiamato, dal 2018 a oggi, a emanare 193 decreti attuativi di cui circa la metà (97) ancora mancanti. Al secondo posto poi troviamo l’eredità lasciata dall’ex ministero delle infrastrutture e dei trasporti con 131 decreti attuativi di cui 83 ancora da emanare. Anche il ministero dello sviluppo economico è stato chiamato a diramare più di 100 decreti attuativi da inizio legislatura, di cui 64 ancora non pubblicati.

Per quanto riguarda i ministeri più “inadempienti” invece è interessante notare che da quando è stato istituito, il nuovo dicastero della transizione ecologica non ha ancora pubblicato nessuno dei 15 decreti attuativi di sua competenza. Se a questi aggiungiamo quelli riferiti all’ex ministero dell’ambiente, possiamo notare come l’83,6% delle attuazioni richieste ancora manchino all’appello.

Un altro ministero particolarmente ingolfato da questo punto di vista è quello della salute da cui ancora si attende la pubblicazione di 52 decreti attuativi su 66 (il 78,8%). Tra i ministeri con una percentuale di attuazioni non ancora emanate superiore al 70% troviamo infine anche il ministero della giustizia (8 decreti attuativi pubblicati su 31) e quello dell’università e della ricerca (13 su 44).

52 su 66 decreti attuativi di competenza del ministero della salute ancora da pubblicare.

Le attuazioni mancanti

Come abbiamo visto quindi i provvedimenti mancanti sono ancora molti. C’è da dire che non tutti i decreti attuativi hanno lo stesso peso, ciononostante una mole così grande di attuazioni ancora non pubblicate delinea un quadro preoccupante. Ma quali sono le norme che ancora mancano all'appello? In questa sede citeremo solo alcuni esempi per far capire l'importanza dei decreti attuativi.

Innanzitutto, bisogna dire che alcuni di essi prevedono una specifica data entro la quale devono essere adottati. Parliamo complessivamente di 349 decreti attuativi. Di questi, ad oggi, 255 risultano già scaduti e non ancora adottati. Altri 16 invece scadranno nelle prossime due settimane.

255 decreti attuativi non pubblicati entro la scadenza prevista.

Tra questi possiamo citare la definizione delle modalità di ripartizione del fondo contro le discriminazioni e la violenza di genere, contenuto nella legge di bilancio 2021. Di competenza del ministero per le pari opportunità e la famiglia, è scaduto il 31 marzo.

Tra i decreti attuativi mancanti anche alcuni relativi all’utilizzo dei fondi Ue.

Relativamente alla legge di bilancio, non sono stati pubblicati entro la data di scadenza anche due decreti attuativi relativi al Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr): uno riguardante la definizione delle procedure per la gestione delle risorse e la rendicontazione e l’altro relativo alle verifica sullo stato di attuazione dei progetti finanziati con i fondi europei. Entrambi i decreti attuativi erano di competenza del ministero dell’economia e sono scaduti il 2 marzo.

Relativamente al decreto agosto invece manca ancora all’appello una norma di competenza del ministero delle infrastrutture che riguarda l’erogazione di risorse a province e città metropolitane per la messa in sicurezza di ponti e viadotti.

Tornando un po’ più indietro nel tempo invece, nel decreto legge 111/2019 era prevista la pubblicazione di un decreto attuativo per l’approvazione del Programma strategico nazionale per il contrasto ai cambiamenti climatici e il miglioramento della qualità dell'aria. Tale norma che avrebbe dovuto essere emanata con un Dpcm su proposta del ministero dell’ambiente non è mai stata pubblicata ed è scaduta lo scorso 12 marzo.

Una pesante eredità

I due governi che si sono succeduti nella gestione dell’emergenza sono stati certamente sottoposti a una pressione eccezionale che ne ha condizionato l'azione. Tuttavia il problema della mancate attuazioni non è attribuibile esclusivamente al Covid. Tornando ancora più indietro nel tempo infatti possiamo notare che molti decreti attuativi ancora da pubblicare sono stati ereditati addirittura dalla legislatura precedente.

Purtroppo i dati a disposizione su questo punto non sono così dettagliati. In base alle relazioni periodiche dell'Upg tuttavia possiamo osservare come, a luglio 2020, risultavano ancora da pubblicare 341 decreti attuativi risalenti alla XVII legislatura. Undici erano relativi al governo Letta, 119 al governo Renzi e 211 al governo Gentiloni.

L'esecutivo di Mario Draghi ha dunque ereditato un problema che caratterizza il nostro paese da tempo. Una situazione che è stata influenzata anche dai frequenti cambi di maggioranza che hanno caratterizzato gli ultimi anni e che hanno portato ad un continuo cambiamento delle priorità nelle politiche da attuare.

C'è da dire che quando possibile gli esecutivi cercano di predisporre norme auto-applicative. Ma quando le materie da regolare sono ampie è inevitabile ricorrere allo strumento, con conseguente allungamento dei tempi. Dinamiche naturali del processo legislativo ma che in periodi di crisi come questo hanno un peso ancora più rilevante.

Foto credit: palazzo Chigi - Licenza