Il governo è ancora alle prese con la questione dei decreti attuativi Il monitoraggio sulle attuazioni

Fin dal suo insediamento, il governo Draghi ha riposto una grande attenzione nel cercare di risolvere l’annoso problema dei cosiddetti decreti attuativi. Quelle norme di secondo livello cioè che contengono indicazioni operative di dettaglio indispensabili per l’applicazione pratica delle disposizioni stabilite da leggi, decreti legge e decreti legislativi.

Negli ultimi anni, specie dopo l’esplosione della pandemia, il ricorso a questo tipo di atti si è fatto più consistente e i vari esecutivi che si sono succeduti hanno faticato nel pubblicare tutte le attuazioni richieste in tempi ragionevoli. Proprio per questo motivo il governo nel 2021 aveva annunciato l’introduzione di un nuovo modello operativo che prevedeva, tra le altre cose, l’assegnazione di specifici obiettivi di produzione per ogni ministero.

Il fine era non solo smaltire velocemente i provvedimenti attuativi legati alle misure varate dall’attuale esecutivo ma anche recuperare l’arretrato ereditato dai governi Conte e anche, addirittura, dalla XVII legislatura. Purtroppo, nonostante gli sforzi profusi, il numero di decreti attuativi che ancora oggi manca all’appello rimane molto consistente.

510  i decreti attuativi ancora da pubblicare.

Inoltre, come evidenziato in una relazione del sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli, molti dicasteri faticano a rispettare gli obiettivi loro assegnati. Anche per questo motivo sono state introdotte ulteriori linee guida mirate alla velocizzazione del processo di pubblicazione delle attuazioni mancanti.

La situazione a maggio 2022

Ma qual è quindi lo stato dell’arte a proposito dei decreti attuativi? Grazie ai dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo (Upg) possiamo osservare che, alla data del 23 maggio, le attuazioni richieste per le norme pubblicate nella XVIII legislatura sono 1.656, di cui 510 ancora da pubblicare. Parliamo di oltre il 30% rispetto al totale di quelle richieste.

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Confrontando i dati con il nostro ultimo aggiornamento si nota una riduzione nelle attuazioni mancanti. I decreti ancora da emanare infatti erano 556 a marzo. Ciò nonostante che, nello stesso periodo, il numero totale di decreti attuativi richiesti sia aumentato (erano 1.611) in virtù dell’entrata in vigore di nuove norme di primo livello.

-3,8  la riduzione, in punti percentuali, delle attuazioni mancanti rispetto al dato di marzo.

Se ci focalizziamo esclusivamente sulle misure varate dall’attuale esecutivo, possiamo osservare come ancora manchi all’appello circa il 50,6% dei decreti attuativi richiesti. Anche in questo caso però il trend risulta in significativa diminuzione rispetto al nostro ultimo aggiornamento (era al 57,2%).

Gli atti e i ministeri più coinvolti

Nonostante si tratti certamente di un risultato positivo, il fatto che circa un terzo dei decreti attuativi ancora non sia stato pubblicato rappresenta un problema non di poco conto. Senza questi atti infatti non è possibile, ad esempio, erogare risorse già stanziate a favore di cittadini, istituzioni e imprese. Proprio perché le attuazioni vanno a definire nel dettaglio a chi devono andare i fondi e come devono essere erogati.

Spesso leggi e decreti non sono immediatamente eseguibili. Devono essere definiti aspetti pratici, burocratici e tecnici. Elementi indicati nei decreti attuativi, affidati principalmente ai ministeri. Vai a "Che cosa sono i decreti attuativi"

Ma di che tipo di atti stiamo parlando? Anche in questo caso il portale creato dall’Upg ci viene in aiuto. In base ai dati disponibili sappiamo che la stragrande maggioranza delle attuazioni richiede la pubblicazione di decreti ministeriali o interministeriali. Se a questi aggiungiamo anche i decreti del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm) vediamo che le attuazioni che fanno capo a organi diretta emanazione dell’esecutivo rappresentano il 92,5% del totale. Di questa porzione, sono 474 quelli che ancora mancano all’appello.

Sostanzialmente tutti i ministeri sono incaricati della pubblicazione di alcuni decreti attuativi ma il carico di lavoro non è uguale per tutti. Da questo punto di vista il dicastero con il maggior numero di attuazioni a carico è quello dell’economia (240). Seguono il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (151) e il ministero dell’interno (143). Prendendo in considerazione i 15 dicasteri a cui è richiesto il maggior numero di attuazioni, possiamo osservare che quello con il più alto numero di atti ancora da emanare è il ministero della transizione ecologica (74), seguito proprio dal Mef (64) e dal Mims (58).

Se però consideriamo la percentuale di attuazioni mancanti rispetto al totale di quelle richieste la situazione cambia leggermente. Al primo posto in questo caso troviamo ancora il Mite con il 65,5% di attuazioni che ancora mancano all’appello. C’è poi solo un’altra struttura con una percentuale di attuazioni ancora da pubblicare superiore al 50%. Si tratta del dipartimento dello sport (55,6%). Seguono, ma molto distanziati, il ministero della salute (38,5%) e quello delle infrastrutture (3,4%).

L'attività del governo nel primo trimestre del 2022

Fin qui ci siamo soffermati sullo stato dell’arte ma cosa possiamo dire invece sull’attività svolta dall’attuale governo su questo fronte? Da questo punto di vista il documento più recente disponibile è la già citata relazione del sottosegretario Roberto Garofoli che si focalizza su quanto fatto fino al 31 marzo. Il documento in particolare sottolinea il grande impegno profuso dall’esecutivo su questo fronte. Dal 13 febbraio 2021 (data di insediamento del governo Draghi) sono stati “smaltiti” complessivamente 955 provvedimenti attuativi, comprensivi anche di quelli richiesti da norme varate nella precedente legislatura.

Più nello specifico, 291 dei decreti attuativi smaltiti fanno riferimento a disposizioni entrate in vigore con l’attuale governo. Sono invece 461 quelli “ereditati” dai due esecutivi che hanno caratterizzato la prima parte della XVIII legislatura. Invece 203 risalgono al quinquennio 2013-2018.

La relazione di Garofoli evidenzia inoltre l'aumento della produttività delle diverse amministrazioni coinvolte rispetto alle esperienze dei governi Conte I e II. Nel primo caso infatti le attuazioni pubblicate ammontavano a 349 in un anno e tre mesi di attività. Dato simile anche per il secondo governo Conte che ha emanato 362 attuazioni in un anno e cinque mesi.

73,5 i decreti attuativi pubblicati in media ogni mese dal governo Draghi.

Facendo un confronto a livello di dati medi possiamo osservare che l’esecutivo attualmente in carica ha pubblicato in media 73,5 decreti attuativi al mese. Il Conte I invece 23,3, il Conte II 21,3.

La performance dei ministeri tra gennaio e marzo 2022

Nonostante questi dati incoraggianti, dall’analisi del documento presentato da Garofoli emerge che nel periodo gennaio-marzo 2022 le amministrazioni, considerate complessivamente, non hanno raggiunto gli obiettivi assegnati. Nel primo trimestre dell’anno infatti i ministeri avevano il compito di emanare complessivamente 295 decreti attuativi. L’obiettivo è stato conseguito al 77%. In base ai dati disponibili infatti possiamo osservare che per il mese di gennaio le amministrazioni hanno smaltito complessivamente 62 provvedimenti rispetto ai 100 previsti, a febbraio 80 su 100 mentre a marzo 85 su 95.

77% il tasso di adozione dei decreti attuativi rispetto agli obiettivi fissati dal governo nel periodo gennaio-marzo 2022.

Per quanto riguarda i singoli dicasteri a cui era stato assegnato un target si evidenzia che solo 7 ha raggiunto e/o superato l’obiettivo previsto. Si tratta in particolare dei ministeri della cultura, dell'università e ricerca, delle politiche giovanili, degli esteri, della difesa, dell'istruzione e della salute. Ci sono poi 12 amministrazioni che invece hanno raggiunto o superato l’obiettivo in almeno uno dei 3 mesi considerati.

Infine 3 ministeri non sono stati in grado di raggiungere mai gli obiettivi assegnati. Si tratta del ministero della giustizia, di quello delle politiche agricole e di quello delle infrastrutture. Particolarmente rilevante il dato del Mims al quale era richiesta la pubblicazione di 38 decreti attuativi (il secondo obiettivo più alto dopo quello del Mef che ne aveva 41) di cui solamente 21 sono stati effettivamente emanati.

Nuove modalità operative

A oggi la proliferazione dei decreti attuativi rimane un problema nonostante sia stato chiesto a più riprese di limitare l’eccessivo ricorso a questo tipo di atti, approvando quindi dei provvedimenti che possano essere immediatamente applicabili. Basti pensare che solamente le norme varate nel 2022 richiedono 123 attuazioni. Dato che sale a 275 se nel conteggio si considera anche la legge di bilancio per il 2022, approvata il 30 dicembre scorso e che da sola necessita di 152 attuazioni. Si tratta del valore più alto mai registrato per una legge di questo tipo, secondo la relazione di Garofoli.

L'eccessivo ricorso ai decreti attuativi rende complicato smaltirli.

Da questo punto di vista si evidenzia in particolare il ruolo del parlamento. Spesso infatti deputati e senatori, attraverso i loro emendamenti, inseriscono nuove disposizioni a quelle già previste dal governo. In molti casi però le aggiunte dei parlamentari rimandano proprio ad atti di secondo livello per individuare le modalità più appropriate per l’attuazione della norma introdotta. Da questo punto di vista la relazione di Garofoli cita l’esempio delle conversione dei decreti legge varati dal governo. Successivamente alla conclusione dell’iter parlamentare infatti, le disposizioni di secondo livello richieste sono passate da 172 a 322.

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Come variano i decreti attuativi richiesti dai decreti legge del governo Draghi dopo l'intervento del parlamento

Decreto legge	Denominazione sintetica	Provvedimenti attuativi previsti dal decreto- legge	Provvedimenti attuativi previsti dalla Legge di conversione	Differenza
L. 55/2021 D.L. 22/2021	Riordino attribuzioni dei ministeri	9	10	1
L. 69/2021 D.L. 41/2021	COVID-19 - Decreto Sostegni	17	32	15
L. 76/2021 D.L. 44/2021	COVID-19 - Disposizioni in materia di vaccinazioni, giustizia e concorsi pubblici	2	3	1
L. 101/2021 D.L. 59/2021	COVID-19 - Fondo complementare al Pnrr	0	5	5
L. 106/2021 D.L. 73/2021	COVID-19 - Decreto Sostegni-bis	42	86	44
L. 108/2021 D.L. 77/2021	Governance del Pnrr, misure di rafforzamento delle struttureamministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure	18	30	12
L. 109/2021 D.L. 82/2021	Cybersicurezza	8	9	1
L. 113/2021 D.L. 80/2021	Rafforzamento delle pubbliche amministrazioni per l'attuazione del Pnrr	13	17	4
L. 125/2021 D.L. 103/2021	Tutela vie d'acqua di interesse culturale, salvaguardia di Venezia e tutela del lavoro	3	5	2
L. 133/2021 D.L. 111/2021	COVID-19 – Sicurezza delle attività scolastiche e dei trasporti	0	1	1
L. 147/2021 D.L. 118/2021	Crisi d'impresa e giustizia	0	1	1
L. 155/2021 D.L. 120/2021	Decreto incendi	1	2	1
L. 156/2021 D.L. 121/2021	Pnrr - Decreto Infrastrutture e mobilità sostenibili	7	23	16
L. 171/021 D.L. 130/2021	Decreto energia	0	1	1
L. 205/2021 D.L. 139/2021	Decreto capienze	2	4	2
L. 215/2021 D.L. 146/2021	Decreto fiscale	6	13	7
L. 233/2021 D.L. 152/2021	Attuazione del Pnrr e prevenzione infiltrazioni mafiose	23	36	13
L. 11/2022 D.L. 221/2021	COVID-19 - Proroga dello Stato di emergenza e ulteriori misure per il contenimento dell'epidemia	1	4	3
L. 15/2022 D.L. 228/2021	Decreto proroghe	1	9	8
L. 18/2022 D.L. 1/2022	COVID-19 - Misure per fronteggiare l'emergenza nei luoghi di lavoro e nelle scuole	1	2	1
L. 25/2022 D.L. 4/2022	COVID-19 - Sostegno attività economiche e servizi sanitari e territoriali e contrasto rincari settore elettrico	18	29	11
Totale		172	322	150

Aggiornamento al 31 marzo 2022

 

150 i decreti attuativi aggiuntivi richiesti dai decreti legge varati dal governo Draghi a seguito dell’iter di conversione.

Questo dato non deve sorprendere. La presentazione di emendamenti alle iniziative legislative del governo rappresenta infatti uno dei pochi momenti in cui i parlamentari hanno la possibilità di avere voce in capitolo. Ne abbiamo parlato anche recentemente a proposito dei voti sulla guerra in Ucraina.

Vista la grande difficoltà nel tenere il passo con l’enorme quantità di attuazioni richieste apprendiamo, sempre dalla relazione di Garofoli, che nella conferenza dei capi di gabinetto del 9 febbraio scorso sono state introdotte delle nuove modalità operative volte a velocizzare ulteriormente le procedure.

L’elevato numero dei provvedimenti da adottare unitamente all’entrata in vigore di nuove disposizioni primarie determina un costante e progressivo aumento dei provvedimenti attuativi con la conseguenza che l’impegno del Governo per smaltire i provvedimenti attuativi deve proseguire ancora in modo più intenso e senza soluzione di continuità.

- Relazione del sottosegretario Roberto Garofoli sullo stato di adozione dei provvedimenti attuativi, 13 aprile 2022

In particolare, per quanto riguarda la pubblicazione di quelle attuazioni che richiedono il concerto di più amministratori è stato disposto che sia data priorità a quelle previste per il raggiungimento del target del mese di riferimento. Inoltre è stata rinnovata la richiesta di “prestare particolare attenzione” alla fissazione dei termini per l’adozione dei provvedimenti di secondo livello. Come noto infatti in alcuni casi, la disposizione normativa può anche prevedere un tempo limite entro cui il decreto attuativo debba essere pubblicato. La richiesta in questo caso è stata quella di prevedere tempi ragionevoli per l’adozione dei provvedimenti.

L’elemento forse più rilevante di queste nuove modalità operative però è stata la richiesta, fatta a tutte le amministrazioni, di stilare un cronoprogramma per l’azzeramento degli stock di decreti attuativi entro la fine dell’anno (ad eccezione di quelli con termine successivo al 2022). Un obiettivo piuttosto ambizioso che però, come abbiamo appena visto, se non sarà accompagnato da una drastica riduzione del ricorso a questo tipo di atti sarà molto difficile da raggiungere.

Foto: palazzo Chigi - Licenza