Il peso dell’iniziativa parlamentare nella produzione legislativa Il rapporto governo-parlamento

La scorsa settimana abbiamo raccontato la fine del Ddl Zan, la proposta di legge che mirava a inserire nel nostro ordinamento forme di contrasto all’omotransfobia. In quella occasione abbiamo evidenziato come difficilmente un disegno di legge riesca a concludere il proprio iter senza la spinta propulsiva del governo.

È infatti l’esecutivo che – una volta trovato l’accordo tra le forze politiche della maggioranza – si fa carico di realizzare il programma di governo. Inclusa anche la parte legata a nuove leggi e riforme da varare. Questa dinamica comporta il fatto che i Ddl presentati dall’esecutivo acquistino automaticamente la priorità nell’agenda dei lavori delle camere.

86,8% le leggi di iniziativa governativa approvate durante il governo Draghi rispetto al totale.

Osservando i dati delle ultime legislature infatti possiamo osservare come i Ddl di iniziativa parlamentare approvati rappresentino solo una piccola percentuale rispetto al totale delle leggi entrate in vigore. Tale dinamica peraltro con gli ultimi 2 governi, anche a causa dell’emergenza coronavirus, si è ulteriormente accentuata.

L’iniziativa legislativa e i diversi tipi di legge

Come noto, il parlamento detiene il potere legislativo. Ciò significa che tutti gli atti aventi forza di legge (leggi, decreti legge, leggi delega) devono essere necessariamente approvati (o convertiti) da entrambe le camere prima di poter entrare ufficialmente in vigore.

La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.

- Articolo 70 costituzione

La questione però è diversa per quanto riguarda il potere di iniziativa legislativa. Vale a dire la possibilità di presentare nuove proposte di legge. Tale potere non è prerogativa esclusiva dei membri di camera e senato. Infatti anche il governo può presentare disegni di legge. Così come i consigli regionali oltre che i cittadini (raccogliendo almeno 50mila firme) e il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel).

Generalmente le proposte di iniziativa governativa hanno la priorità.

Come vedremo, sono in genere le proposte di iniziativa governativa quelle che hanno la probabilità più alta di essere approvate e diventare effettivamente leggi dello stato. Ciò è dovuto non solo al fatto che c’è uno stretto rapporto fiduciario tra un governo e la sua maggioranza. Ma anche perché alcune tipologie di legge devono necessariamente essere approvate entro una specifica data. Di conseguenza acquisiscono la priorità nei lavori delle camere.

È il caso ad esempio delle leggi di conversione dei decreti legge che devono essere approvate dalle camere entro 60 giorni. Rientra in questa categoria poi anche la legge di bilancio. Altro provvedimento che prende le mosse da un’iniziativa del governo e deve concludere il suo iter entro il 31 dicembre di ogni anno.

Durante il governo Draghi per esempio le leggi di conversione e quelle legate al bilancio dello stato finora sono state 25 sulle 52 totali approvate (il 48%).

Già solo da questi primi elementi possiamo capire come i margini per la discussione di Ddl diversi da quelli di iniziativa governativa siano piuttosto ridotti.

Il peso dell'iniziativa governativa e di quella parlamentare

Ma qual è l’effettivo impatto sulla produzione legislativa delle iniziative parlamentari? Analizzando i dati relativi alle ultime 3 legislature possiamo osservare come il ruolo del governo nella produzione delle norme sia sempre stato preponderante.

In particolare possiamo osservare come con gli esecutivi Conte II e Draghi la percentuale di leggi di iniziativa governativa abbia raggiunto livelli record. Nell’ultimo anno e mezzo infatti 3 leggi approvate su 4 hanno portato la firma di esponenti del governo.

Si tratta ovviamente di una tendenza su cui ha certamente influito anche l’emergenza Covid. Emergenza che ancora non si è conclusa e in cui il governo ha ricoperto un ruolo di primo piano anche da un punto di vista normativo attraverso l’emanazione di un grandissimo numero di decreti legge.

Vedi anche
il nostro monitoraggio sugli atti Covid.

53  i decreti legge “Covid” emanati dall’inizio dell’emergenza.

Da questo punto di vista però il Covid ha rappresentato una sorta di acceleratore di un processo che era già in corso. Dal 2008 a oggi infatti le leggi di iniziativa governativa sono sempre state la grande maggioranza tra quelle approvate.  Solo durante il governo Gentiloni si è registrato un rapporto un po’ più equilibrato. Tra il 2016 e il 2018 infatti le leggi di iniziativa parlamentare hanno rappresentato circa il 41% del totale. In tutti gli altri casi invece la percentuale è risultata inferiore al 35%.

Il fatto che la maggior parte delle leggi approvate siano di iniziativa governativa è una tendenza che si ritrova in quasi tutti i sistemi parlamentari. Come abbiamo già detto infatti l'esecutivo gode della fiducia delle camere anche con l'obiettivo di portare a compimento un programma di governo. D'altra parte questo dato, insieme ad altri aspetti che abbiamo già approfondito come l'abuso nell'utilizzo dei decreti legge o della questione di fiducia, evidenzia la perdita di centralità di cui è stato vittima il parlamento negli ultimi anni.

Il rapporto tra Ddl presentati e leggi approvate

Un altro dato che può aiutarci a comprendere il peso che ricopre il governo nella produzione legislativa è la percentuale di successo delle proposte di legge presentate. Vale a dire il rapporto tra i Ddl che completano effettivamente l’iter per l’approvazione rispetto al totale di quelli presentati.

In questo caso abbiamo analizzato i dati delle ultime 6 legislature. Tali dati confermano la preponderanza del governo rispetto all’attività dei parlamentari. La percentuale di successo delle proposte di legge presentate dagli esecutivi dal 1996 a oggi infatti è sempre rimasta superiore al 20%. Mentre per quanto riguarda le iniziative parlamentari invece il livello di successo è sempre stato inferiore al 2%.

Relativamente alle proposte di iniziativa governativa il dato più basso si è registrato durante la XV legislatura quando i Ddl divenuti poi effettivamente legge furono il 23,4% di quelli presentati. Il picco nella percentuale di successo invece è stato nella scorsa legislatura quando si è raggiunto il 37,1%.

I numeri del parlamento

Ma quante sono quindi le proposte presentate dai parlamentari? E quante quelle definitivamente approvate? Nell’attuale legislatura, alla data del 3 novembre 2021, i Ddl di iniziativa parlamentare presentati sono stati oltre 5mila (5.151) mentre quelle di iniziativa governativa sono circa 10 volte meno (555). Tuttavia la percentuale di successo dei secondi risulta molto più alta (32%) rispetto ai primi (0,83%).

5.151 le proposte di legge presentate dai parlamentari nella XVIII legislatura.

Risulta quindi fisiologico vista l’enorme quantità di proposte presentate dai parlamentari che solo una piccola parte di queste diventino poi effettivamente leggi dello stato. Ma anche tenendo presente questo elemento, il fatto che le leggi di iniziativa parlamentare rappresentino una quota minimale rispetto alle iniziative del governo rimane comunque un dato rilevante.

Per un parlamentare presentare un Ddl è anche un atto politico.

Nell’analizzare questi dati tuttavia occorre tenere presente che una proposta di legge può essere inquadrata anche come un atto politico. Ogni singolo membro del parlamento infatti può scegliere di presentare alcuni Ddl, pur sapendo che molto probabilmente la sua iniziativa non andrà a buon fine.

Questa dinamica può essere dovuta a diversi fattori. Tra questi la volontà di porre l’attenzione su un determinato tema oppure quella di segnalare agli elettori il proprio operato in aula. Difficilmente però queste proposte arriveranno al termine dell’iter a meno che a presentarle - o a sostenerle - non siano esponenti che ricoprono un ruolo chiave in parlamento.

Il contenuto delle leggi di iniziativa parlamentare

Ma di cosa si sono occupate le leggi di iniziativa parlamentare finora approvate nel corso dell’attuale legislatura? Innanzitutto possiamo osservare che dei 43 Ddl approvati 11 sono costituiti da ratifiche di trattati internazionali. Questi atti hanno un modesto valore politico dato che i margini di manovra del parlamento sugli accordi siglati dal governo con altri stati sono molto limitati. Tant’è che in genere all’interno di una singola seduta vengono approvati più Ddl di questo tipo. In questi casi inoltre le discussioni sono limitate e il voto favorevole è spesso quasi all’unanimità.

Per quanto riguarda invece le altre norme di iniziativa parlamentare da segnalare innanzitutto le due leggi di riforma costituzionale. La legge costituzionale 1/2020 ha disposto la riduzione del numero dei parlamentari a partire dalla prossima legislatura. La 1/2021 invece ha esteso a tutti i cittadini maggiorenni il diritto di eleggere i propri rappresentanti al senato.

Leggi anche
Procedono a piccoli passi i correttivi sul funzionamento delle camere.

Ci sono poi 5 disegni di legge che prevedono una delega al governo. Spetterà poi a quest’ultimo il compito di emanare le norme vere e proprie attraverso decreti legislativi.

Con la legge delega il parlamento attribuisce al governo la facoltà di disciplinare, tramite i decreti legislativi, una materia. Vai a "Cosa sono legge delega e decreto legislativo"

Tra queste da segnalare in particolare la delega in materia di assegno unico e universale a favore delle famiglie con figli. Quella mirata ad assicurare l’applicabilità delle leggi elettorali a prescindere dal numero dei parlamentari. E infine quella volta ad adottare integrazioni e correttivi in tema di crisi d’impresa e di insolvenza.

Anche nel caso delle leggi delega tuttavia dobbiamo evidenziare come queste di fatto "rinviino la palla" nel campo del governo. Escludendo quindi questo tipo di leggi e le ratifiche di trattati internazionali, i Ddl di iniziativa parlamentare approvati si riducono a 27.

27 le leggi di iniziativa parlamentare approvate nella XVIII legislatura (escludendo le leggi delega e le ratifiche di trattati internazionali).

Tra le più significative ne possiamo citare due che istituiscono giornate celebrative a seguito dell’emergenza. Una dedicata al personale sanitario (prima firmataria Anna Maria Bernini, Fi) e una alle vittime del Covid (Giorgio Mulè, Fi).

Ve ne sono poi 3 che hanno istituito commissioni parlamentari di inchiesta. Una dedicata al sistema bancario e finanziario (Stefano Patuanelli, M5s). Una seconda ha introdotto anche per la XVIII legislatura la cosiddetta commissione antimafia. Infine una terza legge (Stefano Vignaroli, M5s) ha istituito una commissione sulle attività illecite legate alla gestione del ciclo dei rifiuti.

Infine tra le altre leggi di iniziativa parlamentare da segnalare la 33/2019 che prevede l’inapplicabilità del giudizio con rito abbreviato per i reati che prevedono la pena dell’ergastolo (Nicola Molteni, Lega). La 43/2019 che prevede modifiche al codice penale in materia di voto di scambio politico-mafioso (Mario Giarrusso, M5s). E infine la 10/2020 che introduce norme in materia di disposizione del proprio corpo e dei tessuti post mortem a fini di studio (Pierpaolo Sileri, M5s).

Un ribaltamento di prospettiva

Alla luce di questa carrellata possiamo osservare come i Ddl di iniziativa parlamentare trattino di temi anche importanti e dall’alto valore simbolico. Possiamo notare però che sulle materie “strategiche”, come economia, lavoro, infrastrutture, istruzione, sanità, solo per citarne alcune è il governo a intervenire.

Dobbiamo ricordare che i parlamentari hanno comunque la facoltà di apportare modifiche ai testi presentati dal governo attraverso gli emendamenti. D'altra parte però gli esecutivi possono sterilizzare questa prerogativa attraverso l'apposizione della questione di fiducia.

Nella maggior parte dei casi è il governo a fare le leggi, il parlamento le approva.

Abbiamo già raccontato in questo approfondimento come il parlamento negli ultimi anni abbia perso la propria centralità. In un sistema politico come quello attuale dove per raggiungere la maggioranza assoluta dei seggi è necessaria l’aggregazione di più forze politiche, alla base dell’attività legislativa deve esserci un accordo su un programma di governo. In questo accordo ogni partito è costretto a delle rinunce. Superata questa prima fase però è poi l’esecutivo a dettare i temi dell’agenda politica.

Un caso evidente di questa dinamica è stato proprio quello del Ddl Zan. Questa proposta nata alla camera infatti si è arenata in senato anche per la mancanza di un accordo politico tra le forze di maggioranza, mentre l'esecutivo ha lasciato che la questione fosse sbrogliata dai partiti. Una conferma ulteriore che senza la spinta propulsiva del governo diventa molto difficile per un disegno di legge arrivare alla conclusione dell’iter e alla sua definitiva approvazione.

photo credits: palazzo Chigi - licenza