Il ruolo degli enti locali nella gestione del Pnrr L'analisi
Una parte consistente delle risorse europee passerà per le mani di soggetti sub-nazionali. Secondo l’ufficio parlamentare di bilancio tuttavia questi enti, in alcuni casi, potrebbero non avere le strutture adeguate per gestire una così ingente mole di fondi.
lunedì 8 Novembre 2021 | Potere politico
Come noto grazie all’approvazione del progetto Next generation Eu in Italia nei prossimi anni arriverà un’ingente mole di risorse. Si tratta di un’occasione da non perdere per rilanciare il paese dopo l’emergenza Covid e la conseguente crisi economica. Parliamo infatti di oltre 190 miliardi di euro a cui si aggiungono il fondo complementare messo a disposizione dal governo italiano e altri fondi strutturali europei.
L’Italia – che sarà la principale beneficiaria di queste risorse – ha illustrato come intende investirle all’interno del suo Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Tra gli obiettivi del piano vi è anche quello di colmare le disuguaglianze territoriali sia a livello di servizi offerti ai cittadini che di infrastrutture.
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E proprio per questo motivo una quota cospicua delle linee di investimento vedrà un coinvolgimento diretto degli enti locali. Questi non saranno solo chiamati a presentare proposte ma avranno un ruolo di primo piano nella realizzazione delle opere pubbliche.
34,7% - 36,9% la stima delle risorse del Pnrr che saranno gestite dagli enti locali.
Questo aspetto tuttavia presenta una criticità importante. In base a una recente relazione dell’ufficio parlamentare di bilancio infatti gli enti locali potrebbero non avere le strutture adeguate per portare a termine le opere previste dal Pnrr. Questo potrebbe spingere il governo a esercitare i propri poteri sostitutivi, determinando una forte concentrazione nella gestione delle risorse.
Cosa prevede il Pnrr in tema di governance degli enti locali
Per quanto riguarda il diretto coinvolgimento degli enti locali il Pnrr non entra particolarmente nel dettaglio. Anche se già in questo primo documento si fa esplicito riferimento alle diverse articolazioni territoriali dello stato, a partire dalle regioni. La stessa dicitura contenuta nel Pnrr viene poi ripresa anche nel decreto legge 77/2021 che definisce la governance dei progetti legati al piano.
Alla realizzazione operativa degli interventi previsti dal Pnrr provvedono le amministrazioni centrali, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, sulla base delle specifiche competenze istituzionali
Il coinvolgimento degli enti locali dunque non riguarda solamente comuni, province, città metropolitane e regioni ma anche altri organi presenti sul territorio. Per citare un esempio infatti abbiamo già visto che anche i consorzi di bonifica risulteranno beneficiari di una parte delle risorse.
Gli enti locali dovranno verificare la regolarità delle spese e delle procedure.
Gli enti coinvolti inoltre non saranno solo responsabili della realizzazione degli interventi ma anche dei controlli sulla regolarità delle spese e delle procedure. Per questo fine peraltro il Pnrr prevede la possibilità, anche per gli enti locali, di assumere esperti a tempo determinato o di avvalersi di consulenti esterni.
Il coordinamento tra lo stato centrale e l’attività degli organi periferici sarà assicurato dalla cabina di regia. Ente appositamente creato per la gestione del Pnrr e guidato direttamente dal presidente del consiglio dei ministri. All’interno di questo soggetto sarà coinvolta anche una rappresentanza della conferenza stato-regioni e della conferenza unificata.
L’articolo 12 del Dl 77/2021 prevede inoltre che il governo possa esercitare dei “poteri sostitutivi” nel caso in cui gli enti locali chiamati a svolgere il ruolo di soggetti attuatori non riescano a rispettare i tempi previsti. Oppure nel caso in cui siano riscontrate delle difformità nella realizzazione dei progetti rispetto a quanto presentato.
Tramite questi poteri il consiglio dei ministri potrà, a determinate condizioni, attribuire a un altro organo pubblico o a un commissario ad acta il potere di adottare gli atti necessari e di provvedere all’esecuzione ai progetti.
I flussi finanziari, l’analisi dell’ufficio parlamentare di bilancio
Un buon indicatore per valutare la gravosità dell’impegno a cui saranno chiamati gli enti locali per l’attuazione del Pnrr è quello di analizzare la dimensione dei flussi finanziari che dovranno gestire. Questo tipo di analisi è stato realizzato recentemente dall’ufficio parlamentare di bilancio (Upb) e presentato nel corso di un’audizione presso la commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale.
Nella sua relazione l’Upb stima che gli enti locali saranno chiamati a gestire un importo compreso tra i 66 e i 71 miliardi di euro. Si tratta di un valore percentuale compreso tra il 34,7% e il 36,9% dei fondi destinati all’Italia nell’ambito del Recovery and resilience facility.
Pnrr, gli enti locali gestiranno risorse fino a 70 miliardi
La stima delle risorse del Pnrr che saranno gestite dagli enti locali
Le elaborazioni si basano sulle informazioni contenute nel Pnrr e negli allegati trasmessi al parlamento e alla commissione europea, nonché nei relativi aggiornamenti diffusi dal governo attraverso il portale Italiadomani (Quadro finanziario degli investimenti e delle riforme del Pnrr aggiornato al 30 settembre 2021).
FONTE: elaborazione openpolis su dati ufficio parlamentare di bilancio
(ultimo aggiornamento: venerdì 22 Ottobre 2021)
Come noto il Pnrr individua 6 principali ambiti di intervento denominati missioni. Gli enti locali saranno coinvolti in ciascuna di queste voci ma i flussi finanziari principali riguarderanno la missioni 2, 5 e 6. Si tratta rispettivamente della transizione ecologica (investimenti stimati tra i 18 e i 18,7 miliardi di euro), di inclusione e coesione sociale (16,9 - 18,7 miliardi) e salute (14,7 miliardi di euro).
Grazie all'analisi dell'Upb è possibile analizzare i flussi finanziari che coinvolgeranno gli enti locali ancora più in profondità, fino al livello delle componenti.
Le risorse del Pnrr gestite dagli enti locali
| Componente | Risorse totali del Pnrr | Risorse gestite da enti locali (min) | Risorse gestite da enti locali (max) | Percentuale sul totale (min) | Percentuale sul totale (max) |
|---|---|---|---|---|---|
| Digitalizzazione, innovazione e sicurezza della Pa (M1C1) | 9,72 | 4,43 | 4,43 | 45,50% | 45,50% |
| Turismo e cultura 4.0 (M1C3) | 6,68 | 1,62 | 3,12 | 24,30% | 46,70% |
| Economia circolare e agricoltura sostenibile (M2C1) | 5,27 | 1,74 | 1,74 | 33,10% | 33,10% |
| Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile (M2C2) | 23,79 | 7,04 | 7,79 | 29,60% | 32,70% |
| Efficienza energetica e riqualificazione degli edifici (M2C3) | 15,36 | 0,80 | 0,80 | 5,20% | 5,20% |
| Tutela del territorio e della risorsa idrica (M2C4) | 15,05 | 8,38 | 8,38 | 55,60% | 55,60% |
| Investimenti sulla rete ferroviaria (M3C1) | 24,77 | 0,75 | 0,75 | 3,00% | 3,00% |
| Intermodalità e logistica integrata (M3C2) | 0,63 | 0,27 | 0,52 | 42,90% | 82,50% |
| Potenzialmento dell'offerta di servizi di istruzione (M4C1) | 19,44 | 9,76 | 9,76 | 50,20% | 50,20% |
| Politiche del lavoro (M5C1) | 6,66 | 5,60 | 5,60 | 84,10% | 84,10% |
| Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore (M5C2) | 11,22 | 10,52 | 11,22 | 93,80% | 100,00% |
| Interventi speciali di coesione territoriale (M5C3) | 1,98 | 0,83 | 1,87 | 41,80% | 94,40% |
| Reti di prossimità, strutture e telemedicina per l'assistenza sanitaria territoriale (M6C1) | 7,00 | 7,00 | 7,00 | 100,00% | 100,00% |
| Innovazione, ricerca e digitalizzazione del servizio sanitario nazionale (M6C2) | 8,63 | 7,67 | 7,67 | 88,90% | 88,90% |
Gli enti locali saranno particolarmente coinvolti su transizione ecologica, inclusione sociale e salute.
In questo caso possiamo osservare che una delle voci più significative riguarda la seconda componente della missione 5. Si tratta di interventi legati a infrastrutture sociali, famiglie e terzo settore per un valore stimato tra i 10,5 e gli 11,2 miliardi di euro. Pari al 93,8% delle risorse dedicate a questa voce. Un'altra componente significativa è quella relativa al potenziamento dell'offerta di servizi di istruzione. In questo caso i flussi finanziari che saranno gestiti dagli enti locali sono stimati dall'Upb in 9,8 miliardi di euro, pari al 50,2% delle risorse complessivamente allocate. Una terza voce importante riguarda la tutela del territorio e delle risorse idriche. In questo caso le risorse che saranno intermediate dagli enti locali ammontano a 8,4 miliardi, pari al 55,6% delle risorse complessive.
Le tempistiche
Un altro aspetto particolarmente critico riguarda i tempi molto stretti che sono stati individuati nel Pnrr per la realizzazione delle opere. Tutti i progetti legati al piano infatti dovranno tassativamente concludersi entro il 31 marzo del 2026. Fattore che potrebbe mettere in difficoltà gli enti locali. L'Upb si è soffermato anche su questo aspetto analizzando il profilo temporale della spesa prevista.
Dall'analisi emerge che la conclusione della maggior parte dei progetti è stimata - com'era prevedibile - per la seconda parte dell'arco temporale coperto dal piano. Infatti, pur tenendo presente che con le risorse stanziate dal Recovery and resilience facility sarebbe stato possibile finanziare anche spese già previste a partire dal primo febbraio 2020, possiamo osservare che solo il 20% delle risorse sarà erogato entro la fine del prossimo anno. Mentre la gran parte dei finanziamenti (il 46% circa) dovrebbe avvenire tra il 2024 e il 2025.
Pnrr, tra il 2024 e il 2025 le maggiori erogazioni per gli enti locali
Percentuale di spesa gestita dagli enti locali in quanto soggetti attuatori del Pnrr per anno e missione (2020-26)
FONTE: elaborazione openpolis su dati ufficio parlamentare di bilancio.
(ultimo aggiornamento: venerdì 29 Ottobre 2021)
€ 32 mld la stima di risorse aggiuntive per il biennio 2024-2025 che gli enti locali si troveranno a gestire nell’ambito del Pnrr.
È interessante notare come la maggior parte delle erogazioni sia prevista a partire dal 2023. Una volta cioè che saranno scaduti i termini naturali dell’attuale legislatura.
Un flusso di denaro difficile da gestire
Dall'analisi dell'Upb emerge dunque che gli enti locali saranno chiamati a gestire un flusso di denaro molto superiore rispetto a quelli "ordinari". Ipotizzando infatti che le risorse gestite dagli enti locali nell'ambito del Pnrr corrispondano al valore massimo stimato, possiamo osservare che nel biennio considerato il flusso di spesa previsto per la realizzazione delle opere ammonterebbe a circa 32 miliardi di euro (16 miliardi per ogni anno).
Questo valore da solo risulta pari a circa il 40% della media annua di spesa in conto capitale effettuata dalle amministrazioni locali nel triennio 2018-2020. Periodo contraddistinto peraltro da un rialzo di tale voce.
+40% le risorse aggiuntive che gli enti locali si troveranno a gestire nel biennio 2024-2025.
Un valore talmente rilevante che va ad aggiungersi ai flussi di spesa ordinari da spingere l’Upb ad avanzare dei dubbi sull’effettiva capacità delle amministrazioni locali di gestire il piano per la parte loro spettante.
Ipotizzare un ulteriore incremento nell’ordine di oltre 10 miliardi annui [...] pone certamente un interrogativo circa la capacità delle strutture coinvolte nella realizzazione degli interventi di fare fronte al carico amministrativo associato
La questione meridionale e il rischio di distorsioni
Come abbiamo detto il Pnrr ha, tra le altre, 2 finalità specifiche che fanno riferimento all'ambito locale. Si tratta cioè della riduzione dei divari territoriali che caratterizzano il nostro paese per quanto riguarda il livello e la qualità dei servizi offerti da un lato e le infrastrutture dall'altro. Da questo punto di vista uno degli elementi più significativi contenuti nel Pnrr riguarda l'indicazione di destinare almeno il 40% delle risorse alle aree del mezzogiorno.
In base alle elaborazioni dell'Upb i fondi che avranno un impatto concreto a livello locale ammontano complessivamente a 206 miliardi di euro (il 98,2% delle risorse complessive). Stima che tiene conto sia delle risorse previste nel dispositivo di ripresa e resilienza che quelle stanziate dal fondo complementare. Qualora la regola del 40% fosse rispettata quindi al meridione spetterebbero all'incirca 82 miliardi di euro.
€ 82 mld le risorse destinate al mezzogiorno, secondo le stime dell'Upb, in base alla regola del 40%.
Tuttavia l'applicazione effettiva di questa regola può comportare alcuni problemi. Da un lato infatti vi è la possibilità che i soggetti coinvolti non presentino progetti. Oppure che quelli presentati non rispondano ai requisiti richiesti. In questo caso tali proposte sarebbero escluse e non sarebbe possibile rispettare la regola.
Il caso dei fondi irrigui dimostra la difficoltà di applicare in concreto la regola del 40% di fondi al sud.
Un esempio di questo tipo lo abbiamo visto analizzando la distribuzione dei fondi per le risorse idriche. In questo caso infatti a causa di errori nella compilazione delle domande nessun progetto presentato da soggetti siciliani è risultato ammissibile per i finanziamenti. Ciò ha provocato una redistribuzione delle risorse tra le altre regioni facendo saltare la regola del 40%.
Dinamiche di questo tipo potrebbero ripresentarsi e possono essere dovute a una pluralità di fattori. Non ultimo la mancanza di competenze specifiche all'interno delle strutture locali. Ciò peraltro potrebbe acuire i divari esistenti anziché ridurli.
Nella realtà, tuttavia, appare complesso integrare in modo coerente la regola del 40% con i criteri di attribuzione delle risorse alle varie linee di intervento soprattutto se si vuole contemporaneamente ottenere un raggiungimento soddisfacente dei traguardi e degli obiettivi del Pnrr
Questo problema però presenta anche un rovescio della medaglia. La necessità di ottemperare alla regola infatti potrebbe portare a delle distorsioni. Ad esempio potrebbero essere accettati dei progetti di qualità non soddisfacente solo per la necessità di rispettare la quota prestabilita. Ciò però rischia di comportare problemi significativi nella fase di realizzazione. Con il rischio che il governo si trovi "costretto" e esercitare i poteri sostitutivi per portare a compimento le opere entro i termini stabili ed evitare così di perdere i finanziamenti europei.
La necessità di una collaborazione tra più livelli
Alla luce di quanto visto emerge come l'effettiva riduzione dei divari territoriali dipenderà molto anche dall'adeguatezza delle strutture amministrative e tecniche dei livelli sub-nazionali. E, prima ancora, dalla capacità delle amministrazioni centrali di orientare l'allocazione delle risorse in modo coerente con gli obiettivi del Pnrr.
Sarebbe importante una mappatura delle carenze dei singoli territori.
Per questo motivo diventa fondamentale il coordinamento tra le amministrazioni centrali e le articolazioni dello stato sul territorio. Non solo tramite la condivisione delle informazioni ma anche attraverso la messa a disposizione degli esperti già presenti all'interno della pubblica amministrazione o che sono stati assunti precisamente per questo scopo. A questo elemento dovrebbe inoltre affiancarsi un'attenta mappatura delle caratteristiche dei singoli territori. In modo di individuarne peculiarità e carenze strutturali, sia per quanto riguarda i servizi che le infrastrutture.
In assenza di questi 2 elementi appare difficile realizzare gli obiettivi di efficienza e qualità stabiliti dal piano e raggiungere allo stesso tempo il proposito di ridurre le disuguaglianze territoriali tra le regioni del centro-nord e quelle del sud.
Il nostro osservatorio sul Pnrr
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Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico "openpnrr" realizzato nell'ambito delle attività di analisi sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo approfondimento sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Nei prossimi mesi pubblicheremo anche un’apposita piattaforma in cui sarà possibile consultare tutte le informazioni disponibili. I dati dei nostri open data possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione
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