Il ruolo del parlamento nell’attuazione del Pnrr Il quadro delle scadenze

Ci stiamo avvicinando velocemente alla fine dell’anno. Un momento molto importante anche per quanto riguarda la gestione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Il nostro paese infatti a breve dovrà inviare una relazione a Bruxelles indicando i risultati fin qui ottenuti.

Si tratta di un passaggio fondamentale per accedere alla seconda tranche dei circa 190 miliardi assegnati all’Italia. Il rispetto dei tempi stabiliti dal piano infatti è una condizione imprescindibile per evitare il blocco dei fondi.

Attraverso il “freno di emergenza” il consiglio europeo può decidere di bloccare l’erogazione delle risorse qualora fossero registrati dei gravi scostamenti dal raggiungimento dei target intermedi e finali. Vai a "Come l’Europa valuta il Pnrr degli stati membri"

In un comunicato stampa diffuso il 5 novembre il governo ha affermato che le scadenze complessive da raggiungere entro la fine dell’anno sono 51, di cui 29 risultavano già conseguite a quella data. Purtroppo però non è possibile avere un quadro aggiornato della situazione poiché l’unico documento organico di questo tipo è stato pubblicato a settembre.

La maggior parte delle scadenze che coinvolgono il parlamento devono ancora essere implementate.

Grazie a una ricostruzione realizzata dal centro studi della camera tuttavia è possibile fare il punto sullo stato di avanzamento della parte legata alle riforme. Dall’analisi di questo documento emerge come la maggior parte delle scadenze sia ancora da implementare. Alcune delle riforme mancanti sono ormai in dirittura d’arrivo e non destano quindi particolare preoccupazione. Altre invece sono un po’ più indietro nell’iter.

Servirà quindi uno sforzo supplementare da parte di governo e parlamento per rispettare il rigido cronoprogramma stabilito dal Pnrr. Questa dinamica peraltro ha già portato alla pubblicazione di un decreto legge omnibus con il fine di velocizzare le procedure.

Cosa dice la relazione della camera

Come è noto, il Pnrr si compone di una parte che prevede investimenti per la realizzazione di opere pubbliche e un’altra più legata alle riforme, volte a modernizzare il paese e semplificare le procedure. Ogni riforma poi può presentare diverse scadenze intermedie e finali (dette milestone e target). Il raggiungimento di questi traguardi nei tempi stabiliti è fondamentale per l’ottenimento delle risorse europee.

La documentazione della camera si concentra su quella parte di riforme che vede un coinvolgimento diretto e immediato del parlamento. Non sono considerate quindi scadenze legate alla pubblicazione di decreti attuativi, di competenza esclusiva del governo o di altre istituzioni.

Fatta questa premessa, nel documento si può osservare (con dati aggiornati al 25 novembre 2021) il cronoprogramma delle misure legislative previste dal Pnrr, così come risultante dalla decisione del consiglio dell’unione europea dello scorso 13 luglio e dal relativo allegato. La relazione inoltre contiene anche ulteriori indicazioni ricavate dal piano presentato dal governo anche se queste non sono riportate nella decisione del consiglio Ue.

Considerando entrambe le tipologie, possiamo osservare che nel 2021 il parlamento era chiamato a dare il proprio contenuto per il raggiungimento di 42 scadenze. La maggior parte di queste peraltro si concentra nella parte finale dell’anno. Entro il 31 dicembre infatti devono essere completati 27 adempimenti.

Il documento della camera suddivide quindi le scadenze in “europee” (cioè quelle presenti nel Pnrr così come risulta dagli atti del consiglio europeo) e “Italiane”. Le prime sono 23 in totale di cui 10 già adottate. Le seconde invece sono 19 (tra queste, 8 già implementate). Per quanto il giudizio delle istituzioni europee sull’operato dell’Italia avverrà prevalentemente sulla prima tipologia, è significativo notare che a meno di un mese dalla fine dell’anno circa il 60% degli impegni complessivamente considerati ancora manca all’appello.

57,1% la percentuale di scadenze (europee e italiane) legate alle riforme previste per il 2021 che ancora non è stata attuata.

Vedi
il cronoprogramma stilato dal centro studi della camera.

Ovviamente va specificato che non tutte le misure sono allo stesso punto. Alcune infatti si trovano in uno stato più avanzato, altre invece sono più indietro nell’iter.

Le riforme "europee"

Per quanto riguarda lo stato di avanzamento della prima tipologia di scadenze, quelle “europee”, possiamo osservare 10 di queste sono già state raggiunte. Tra cui molte misure funzionali all’attuazione del Pnrr, quasi tutte contenute nel Dl 77/2021. Tra le norme contenute in questo decreto, quelle per la governance del Pnrr e per le assunzioni nella pubblica amministrazione finalizzate alla gestione del piano.

Da segnalare anche la legge delega sulla riforma del processo penale, a cui poi dovrà seguire la pubblicazione da parte del governo di uno o più decreti legislativi.

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Tra le scadenze che ancora non sono state raggiunte invece da segnalare la legge delega per la riforma del processo civile. Tale norma è stata approvata dal parlamento ma non è ancora presente in gazzetta ufficiale.

Anche altre misure ancora non adottate possono comunque essere considerate in dirittura d’arrivo. Sotto questo aspetto ad imprimere una forte spinta in avanti è intervenuto il decreto legge 152/2021. In questa norma infatti sono state inserite, tra le altre, misure in tema di infrastrutture ferroviarie, di interventi per contrastare il dissesto idrogeologico e di corsi di laurea. Abbiamo considerato tali impegni come ancora non conseguiti poiché il decreto deve ancora essere convertito in legge dal parlamento.

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Un’altra norma significativa che ancora deve essere implementata è quella legata alla proroga del superbonus. Questa misura è contenuta nella bozza di legge di bilancio attualmente in discussione in parlamento e che dovrà essere necessariamente approvata entro la fine dell’anno.

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Le riforme "italiane"

Come abbiamo detto, le scadenze legate alle riforme che il centro studi della camera identifica come “italiane” non sono presenti nel Pnrr così come approvato dalle istituzioni europee. Tuttavia si tratta di passaggi ugualmente significativi.

Tra i traguardi già conseguiti possiamo citare la legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario. Norma particolarmente importante a seguito degli scandali che hanno coinvolto il Csm negli ultimi anni e per cui si è esposto anche il capo dello stato. La scadenza prevedeva in questo caso la semplice presentazione del disegno di legge e può quindi essere considerata come conseguita, anche se la norma risulta ancora molto indietro nell’iter. Il Ddl infatti attualmente risulta in discussione nella commissione giustizia della camera. Dopo l'approvazione a Montecitorio dovrà poi passare al senato.

Tra le scadenze ancora non raggiunte invece particolarmente significativa la riforma delle norme in materia di corruzione, per cui non è ancora stato presentato nessun atto. Stesso discorso per le misure in materia di riduzione degli inquinanti atmosferici. Da citare anche le riforme in materia di giustizia tributaria. L’adozione di tale norma è prevista nel 2023 ma le scadenze “italiane” prevedevano l’entrata in vigore della legge delega entro la fine dell’anno. Anche in questo caso non risultano disegni di legge in discussione.

Le scadenze "italiane" non sono controllate dall'Ue e sono state più disattese.

Da segnalare anche il caso della legge sulla concorrenza che è stata approvata nel consiglio dei ministri dello scorso 4 novembre ma ancora non è stata presentata al parlamento. C'è da dire però che il Pnrr prevede nel 2022 la prima scadenza "ufficiale" di questa norma. Un'altra misura non ancora attuata riguarda la presentazione di un disegno di legge volto all’introduzione di incentivi per le imprese per investire nel meridione. Una misura particolarmente significativa dato che una delle priorità trasversali del Pnrr è proprio la riduzione del divario territoriale tra nord e sud. A questo scopo era prevista la creazione di un’apposita commissione interministeriale per predisporre un disegno di legge ad hoc. Ma anche in questo caso tale Ddl non è stato ancora presentato.

Un problema di tempi

Come abbiamo visto quindi tra le scadenze "europee", cioè quelle su cui il consiglio Ue esprimerà le proprie valutazioni, poco meno della metà non sono state ancora adottate. Se per molte di queste è ragionevole pensare che la scadenza del 31 dicembre sarà rispettata, per altre questo traguardo appare più difficile da raggiungere. In particolare tra quelle passate in rassegna figurano le norme in tema di protezione delle aree verdi per cui ad oggi non risulta nessun disegno di legge in discussione. E quelle riguardanti la disabilità. In questo caso il Ddl è stato presentato ma si trova ai primi passi dell'iter, essendo ancora in discussione nella commissione affari sociali della camera.

Il parlamento è chiamato a un tour de force.

Senza dimenticare poi che deve ancora essere convertito in legge il già citato Dl 152/2021 da cui dipende il raggiungimento di diverse scadenze. Anche in questo caso l'iter risulta appena agli inizi. In tale quadro poi c'è da aggiungere che in questo momento il parlamento si trova in sessione di bilancio. Ne consegue quindi che lo spazio nell'agenda politica per occuparsi di altro è molto limitato.

Per questo motivo il parlamento nelle prossime settimane sarà chiamato ad un autentico tour de force per rispettare il cronoprogramma previsto dal Pnrr ed evitare ripercussioni negative. In questo senso è probabile che il governo faccia ampio ricorso alla questione di fiducia, con il fine di velocizzare i tempi.

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Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico "openpnrr" realizzato nell'ambito delle attività di analisi sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo approfondimento sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Nei prossimi mesi pubblicheremo anche un’apposita piattaforma in cui sarà possibile consultare tutte le informazioni disponibili. I dati dei nostri open data possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

foto credits: Facebook - Roberto Fico