La cooperazione e i lavori parlamentari per la legge di bilancio 2021 Aiuto pubblico allo sviluppo

L’aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) italiano, è in calo ormai da alcuni anni e si allontanano gli obiettivi che il nostro paese si è assunto in sede internazionale. Primo tra tutti quello di destinare lo 0,7% del reddito nazionale lordo all’Aps entro il 2030.

Nel frattempo la crisi da Covid-19 ha costretto tutti a rivedere le proprie priorità sociali ed economiche lasciando i paesi più fragili in situazioni spesso drammatiche. Eppure la natura stessa di questa emergenza dovrebbe far riflettere sul fatto che nessun paese o area del mondo può considerarsi al sicuro se non lo sono anche gli altri, come affermato dallo stesso presidente Conte.

Nel tentativo di riportare l’Italia in una traiettoria utile a raggiungere i propri obiettivi sull’Aps e ridefinire le priorità alla luce della pandemia in corso, l’Associazione delle Ong italiane di cooperazione e solidarietà Internazionale (Aoi), ha proposto alcune modifiche al disegno di legge di bilancio presentato dal ministro dell’economia Roberto Gualtieri. Queste proposte, sostenute con differenti posizioni anche da altre reti ong e dal Forum del Terzo Settore, sono state discusse nelle commissioni competenti, trovando una condivisione più ampia di quanto non sia successo per la legge di bilancio precedente. Tuttavia solo in parte hanno superato l’esame definitivo della camera dei deputati.

Il senato della repubblica invece è rimasto sostanzialmente escluso dal dibattito sulla legge di bilancio.  Questa infatti, dopo essere stata discussa ed emendata a Montecitorio, è stata invece approvata senza modifiche a palazzo Madama, visto che i tempi non consentivano ulteriori passaggi istituzionali.

Le richieste delle Ong

In particolare sono state tre le richieste di modifica fatte da Aoi. La prima riguardava l’istituzione di un fondo di risposta globale alla pandemia Covid-19 con una dotazione finanziaria di 200 milioni per il triennio 2021-2023.

La seconda proposta riguardava un aumento incrementale delle risorse per la cooperazione previste per il triennio.

La terza infine riprendeva un emendamento già proposto lo scorso anno ad una norma inclusa nella legge di bilancio 2019 (art. 1 comma 767 L. 145/2018). Qui infatti è previsto che eventuali risparmi nelle spese previste da ministero dell’interno per la gestione del sistema di accoglienza per migranti confluiscano in un fondo destinato a finanziare le esigenze di quello stesso ministero. La richiesta invece era quella di destinare queste eventuali risorse aggiuntive all’Agenzia italiana per la cooperazione.

Gli emendamenti al vaglio della commissione esteri

Due di questi temi sono stati ripresi da altrettanti emendamenti presentati in commissione affari esteri alla camera da Lia Quartapelle, del Partito democratico (Pd). Si tratta dell’istituzione del fondo Covid-19 (emendamento 114.02) e della destinazione degli eventuali risparmi del sistema di accoglienza migranti (emendamento 114.01). Entrambi gli emendamenti sono stati approvati dalla commissione esteri in sede consultiva, un passaggio importante, ma non decisivo. Infatti il testo deve poi passare sia dal vaglio della commissione bilancio riunita in sede referente, sia alla discussione e al voto finale in aula.

Gli emendamenti al vaglio della commissione bilancio

Infatti nonostante l’approvazione in commissione esteri, il 15 dicembre, nel corso di una seduta della commissione bilancio, questi due emendamenti hanno ricevuto il parere contrario della relatrice del provvedimento, Marialuisa Faro (Movimento 5 stelle – M5s), anche a nome dell’altro relatore di maggioranza, Stefano Fassina (Liberi e uguali – Leu). Questi sostanzialmente riportavano l’orientamento dei gruppi parlamentari e il parere negativo anche del governo, espresso per il Mef dal viceministro Antonio Misiani.

Quella del relatore di maggioranza è una figura importante che, ovviamente, non può tenere in considerazione solo le proprie posizioni personali o del gruppo parlamentare di appartenenza. Il suo ruolo invece è quello di trovare una sintesi all’interno delle varie posizioni espresse dalle forze di maggioranza. Operazione che in questo caso è arrivata a una conclusione diversa da quella raggiunta in commissione esteri.

A completare il quadro comunque si aggiungono due nuovi emendamenti all’attenzione della commissione bilancio. Un primo emendamento (114.06), sempre a prima firma Quartapelle riguarda l’attuazione della risoluzione n. 1325(2000) del consiglio di sicurezza delle Nazioni unite, sulle donne, la pace e la sicurezza. Un secondo emendamento, (114.10) questa volta a prima firma Yana Ehm (M5s) si inserisce nel solco della richiesta di maggiori fondi per la cooperazione, pur indicando importi inferiori rispetto a quanto proposto dalle Ong (30 milioni per il 2021, 50 per il 2022 e 100 per il 2023).

Questi emendamenti non ricevono il parere contrario dei relatori che tuttavia chiedono l’accantonamento del primo e invitano al ritiro il secondo altrimenti esprimendo parere contrario.

A quel punto nella seduta del 19 dicembre l’emendamento 114.06 viene riformulato includendo un secondo comma che, in aggiunta alla risoluzione Onu, prevede un incremento di risorse da destinare all’Agenzia per la cooperazione nel 2021, pari a 9 milioni di euro. In questo modo, anche se in misura molto inferiore, vengono quindi in parte accolte le richieste di incremento di fondi per il settore della cooperazione.

Inoltre grazie a un ordine del giorno a prima firma Simona Suriano viene ripreso anche il tema del fondo Covid-19. Questo atto infatti, impegna il governo a valutare l’opportunità di utilizzare i fondi aggiuntivi per esigenze specifiche della cooperazione, senza impegno vincolante.

I fondi per la cooperazione nella legge di bilancio

Le previsioni di spesa per il settore della cooperazione, indicate nell’apposita tabella predisposta dal ministero dell’economia e delle finanze, indicano importi complessivi di 5,3 miliardi di euro per il 2021, che calano a 5,2 nel 2022 e a 5,1 nel 2023.

Come abbiamo appurato ormai in diverse occasioni però i fondi indicati in questa sede soffrono di una costante sovrastima da parte del ministero dell’interno. Il Viminale infatti continua a presentare gli importi complessivi messi a bilancio per l’accoglienza migranti, pur sapendo che le regole Ocse Dac prevedono regole stringenti per includere questo tipo di spesa all’interno dell’aiuto pubblico allo sviluppo.

Per il 2019 ad esempio il ministero dell’interno aveva indicato una spesa di 1,67. Poi però i fondi per i rifugiati nel paese donatore effettivamente rendicontati come aiuto pubblico allo sviluppo sono ammontanti ad appena 397 milioni. Uno scarto che evidentemente si riproporrà anche nei prossimi anni, riducendo significativamente gli importi complessivi per la cooperazione.

Gli importi per la cooperazione alla luce degli interventi parlamentari

Quanto agli emendamenti, sono due quelli che hanno portato a variazioni negli importi complessivi tra il disegno di legge e la legge di bilancio effettivamente approvata e pubblicata in gazzetta ufficiale.

Il primo, già discusso, è quello che aumenta le risorse destinate all'Agenzia per la cooperazione di 9 milioni per il 2021. Il secondo, a prima firma Paolo Formentini (Lega), incrementa di 400mila euro per l'intero triennio gli importi destinati favore delle popolazioni cristiane oggetto di persecuzioni nelle aree di crisi.

Entrambi gli emendamenti sono a valere su capitoli di bilancio destinati al ministero degli esteri e della cooperazione internazionale (Maeci). Gli importi destinati agli altri ministeri invece non subiscono variazioni in seguito ai vari passaggi parlamentari.

La ragione per cui gli emendamenti hanno inciso solo sui fondi destinati al ministero degli esteri è legata alla distinzione tra canale bilaterale e canale multilaterale dell'aiuto.

L’aiuto pubblico bilaterale è il flusso diretto di risorse che va da fonti istituzionali del paese donatore direttamente al paese ricevente. In linea generale i fondi destinati al canale bilaterale provengono dal ministero degli esteri. A questi si aggiungono i fondi del ministero dell'interno visto che la voce di spesa "rifugiati nel paese donatore" è ufficialmente rendicontata all'interno del canale bilaterale, pur avendo una natura particolare.

I fondi a valere principalmente sul bilancio del ministero dell'economia riguardano invece principalmente il canale multilaterale. Si tratta di risorse che il paese donatore destina ad organizzazioni internazionali e Agenzie delle Nazioni Unite specializzate in cooperazione per svolgere attività volte a promuovere lo sviluppo o la risposta umanitaria alle principali crisi mondiali in essere. Gli importi che l'Italia destina ogni anno a queste organizzazioni però sono contrattati in sede internazionale e dunque sono più difficilmente oggetto di modifica nel corso dell'esame della legge di bilancio.

Le prospettive dell'aiuto pubblico allo sviluppo

L'oscillazione degli importi destinati al canale multilaterale, dipende in larga parte da quali delle organizzazioni di cui Italia è parte debba essere ricapitalizzata in ciascun anno. Infatti nella legge di bilancio gli importi destinati al ministero dell'economia e agli altri ministeri nel corso del triennio 2021-2023 subiscono oscillazioni trascurabili.

Al contrario i fondi destinati al ministero degli esteri si riducono in questo periodo in misura considerevole, passando da 1,2 miliardi per il 2021, a 959 milioni nel 2023. Una riduzione che non lascia ben sperare per il raggiungimento degli importanti traguardi previsti per il 2030 e più in generale per la cooperazione italiana.

Foto Credit: Facebook - Direzione Generale della Cooperazione allo Sviluppo