La partecipazione dei membri del governo ai lavori delle camere Il peso del doppio ruolo

In Italia il ruolo di parlamentare e di membro del governo non sono incompatibili. È anzi una pratica piuttosto diffusa quella di nominare ministri, viceministri e sottosegretari attingendo dai componenti di camera e senato. L‘attuale esecutivo ad esempio è composto per oltre il 66% da parlamentari.

Tale duplice funzione tuttavia può comportare dei problemi. Avere un incarico governativo infatti richiede un grande impegno da parte dei politici che quindi difficilmente potranno partecipare con costanza alle sedute del parlamento. Salvo alcune eccezioni infatti i parlamentari membri dell’esecutivo hanno un livello di presenza ai lavori delle camere inferiore alla media.

Questo tema comporta anche un rovescio della medaglia. In un contesto come quello attuale dove la maggioranza, soprattutto al senato, si regge su numeri strettissimi, i membri del governo sono “costretti” a recarsi in aula per votare i provvedimenti che loro stessi hanno contribuito a redigere.

Se ciò da un lato risulta indispensabile per garantire la tenuta della maggioranza, dall’altro distoglie i membri dell’esecutivo dalla loro attività. Per questo motivo sarebbe auspicabile, come accade in altri paesi, che le due cariche fossero distinte. Un problema che si riproporrà con ancor più forza anche nella prossima legislatura dove i numeri del parlamento saranno ridotti.

Come si monitora l’attività dei parlamentari

Le attività che un parlamentare è chiamato a svolgere sono molte. Nell’autonomia delle sue funzioni e nell’assenza di qualsiasi vincolo di mandato, ogni eletto deve bilanciare i suoi tanti impegni. Fra cui il principale è certamente quello di partecipare ai lavori dell’aula.

I Senatori hanno il dovere di partecipare alle sedute dell’assemblea e ai lavori delle commissioni.

- Art. 1, comma 2 – Regolamento del senato

Tuttavia tale impegno non è l’unico. Sono molti infatti gli incarichi che i parlamentari possono essere chiamati a ricoprire. Tra questi citiamo il ruolo di questore, di membro dell’ufficio di presidenza, di presidente di commissione, oltre a quello di ministro, viceministro o sottosegretario nel governo.

I molteplici incarichi svolti da un parlamentare potrebbero impedirgli di partecipare ai lavori delle camere.

L’accavallarsi di tali impegni può dunque far sì che un parlamentare non riesca a partecipare ai lavori d’aula. In questi casi tuttavia l’assenza viene “giustificata” ed il politico considerato come “in missione“. La più immediata conseguenza di questa distinzione è che l’assenza non viene conteggiata ai fini del conseguimento del numero legale e non comporta una decurtazione sulla diaria. 

vedi anche
Non conosciamo l’indennità esatta di ciascun parlamentare.

Ma come si monitora l’attività di deputati e senatori? Per farlo non è sufficiente tenere conto delle presenze in parlamento. È necessario invece conteggiare le singole sessioni di voto a cui il parlamentare partecipa. Questo perché all’interno di una singola seduta si può tenere anche più di una votazione. Il fatto che un membro del parlamento risulti presente all’inizio dei lavori quindi non significa che parteciperà per la loro intera durata.

Per la stragrande maggioranza dei casi le votazioni si tengono in forma elettronica. Queste rappresentano quindi uno degli strumenti essenziali per monitorare l’attività parlamentare. Da inizio legislatura ce ne sono state 7.240 alla camera e 6.217 al senato.  

13.457 le votazioni elettroniche effettuate dal parlamento nel corso della XVIII legislatura.

È su questa base che possiamo valutare il livello di partecipazione ai lavori dei singoli parlamentari.

Assenze in parlamento, i numeri della XVIII legislatura

La partecipazione dei parlamentari ai lavori dell’aula non è solo un dovere sancito dalle norme. Ma è anche un modo attraverso cui i cittadini possono valutare l’attività portata avanti dai rappresentanti che hanno eletto. Ma quali sono i numeri dell’attuale legislatura?

Considerando entrambi i rami del parlamento il gruppo che in percentuale conta il maggior numero di assenze è quello di Liberi e uguali (26,5%, tale gruppo è presente in forma autonoma solo alla camera), seguito dal gruppo misto (23,9%) e da Forza Italia (19,8%). Se si considerano invece le assenze dovute a missioni il primo gruppo è Per le autonomie (23,6% presente solo al senato), seguito da Lega (12,2%) e Movimento 5 stelle (11%).

Monitora le presenze dei parlamentari su
openparlamento.

Scindendo i dati tra i due rami del parlamento possiamo notare come generalmente il livello di partecipazione media sia più elevato al senato (80,8%) rispetto a quello della camera (72,4%). Così come sono di più le assenze dovute a "missioni": a palazzo Madama infatti si registra una media del 10,5% mentre a Montecitorio dell'8,6%. Su questo dato però incide la presenza dei senatori a vita la cui assenza ai lavori viene spesso (con le sole eccezioni di Renzo Piano e Carlo Rubbia) categorizzata come "missione".

9,5% le assenze dei parlamentari alle votazioni elettroniche dovute a missioni.

Il maggiore livello di partecipazione di palazzo Madama rispetto a Montecitorio può essere motivato anche con i numeri ristretti di cui la maggioranza gode al senato. In questo ramo del parlamento infatti l'assenza anche di pochi senatori potrebbe rivelarsi decisiva per le sorti della coalizione di governo. Da questo punto di vista i parlamentari con doppio ruolo hanno un peso molto rilevante.

Il peso dei membri dell'esecutivo sui lavori del parlamento

Le assenze dei parlamentari ai lavori dell'aula, anche se giustificate, possono comportare dei problemi. Questo vale in particolar modo al senato. A palazzo Madama infatti non solo i numeri della maggioranza sono molto ristretti ma il minor numero di membri rispetto alla camera fa sì che molti di essi siano chiamati a svolgere compiti ulteriori. Con la conseguenza di una maggiore possibilità di assenze.

Ma quanto incide su questo aspetto il doppio ruolo dei parlamentari che ricoprono incarichi di governo? Complessivamente i membri dell'attuale esecutivo sono 65, di cui il 66,2% è anche parlamentare. I ministri, viceministri e sottosegretari che appartengono alla camera dei deputati sono 31 (il 4,9% dei deputati ha quindi un incarico di governo) mentre quelli che appartengono al senato sono 12 (3,8%).

I membri del governo e la loro camera di appartenenza

Nome	Ruolo	Gruppo	Ramo
Giuseppe Conte	Presidente del consiglio	-	-
Federico D'Incà	Ministro per i rapporti con il parlamento	M5s	Camera
Paola Pisano	Ministro per l'innovazione tecnologica	-	-
Fabiana Dadone	Ministro per la pubblica amministrazione	M5s	Camera
Francesco Boccia	Ministro per gli affari regionali	Pd	Camera
Giuseppe Provenzano	Ministro per il sud	-	-
Vincenzo Spadafora	Ministro dello sport e delle politiche giovanili	M5s	Camera
Elena Bonetti	Ministro per le pari opportunità	-	-
Vincenzo Amendola	Ministro per gli affari europei	-	-
Luigi Di Maio	Ministro per gli affari esteri	M5s	Camera
Luciana Lamorgese	Ministro per gli affari interni	-	-
Alfonso Bonafede	Ministro della giustizia	M5s	Camera
Lorenzo Guerini	Ministro della difesa	Pd	Camera
Roberto Gualtieri	Ministro dell'economia	Pd	Camera
Stefano Patuanelli	Ministro dello sviluppo economico	M5s	Senato
Teresa Bellanova	Ministro per le politiche agricole	Iv	Senato
Sergio Costa	Ministro per l'ambiente	-	-
Paola De Micheli	Ministro delle infrastrutture e dei trasporti	Pd	Camera
Nunzia Catalfo	Ministro del lavoro	M5s	Senato
Lucia Azzolina	Ministro dell'istruzione	M5s	Camera
Gaetano Manfredi	Ministro per l'università e la ricerca	-	-
Dario Franceschini	Ministro della cultura	Pd	Camera
Roberto Speranza	Ministro della salute	Leu	Camera
Riccardo Fraccaro	Sottosegretario alla presidenza del consiglio	M5s	Camera
Laura Agea	Sottosegretario agli affari europei	-	-
Gianluca Castaldi	Sottosegretario ai rapporti con il parlamento	M5s	Senato
Simona Malpezzi	Sottosegretario ai rapporti con il parlamento	Pd	Senato
Andrea Martella	Sottosegretario all'editoria	-	-
Mario Turco	Sottosegretario agli investimenti	M5s	Senato
Emanuela Del Re	Viceministro agli affari europei	M5s	Camera
Marina Sereni	Viceministro agli affari europei	-	-
Manlio Di Stefano	Sottosegretario agli affari europei	M5s	Camera
Riccardo Merlo	Sottosegretario agli affari europei	Misto	Senato
Ivan Scalfarotto	Sottosegretario agli affari europei	Iv	Camera
Vito Crimi	Viceministro degli interni	M5s	Senato
Matteo Mauri	Viceministro degli interni	Pd	Camera
Carlo Sibilia	Sottosegretario agli interni	M5s	Camera
Achille Variati	Sottosegretario agli interni	-	-
Vittorio Ferraresi	Sottosegretario alla giustizia	M5s	Camera
Andrea Giorgis	Sottosegretario alla giustizia	Pd	Camera
Giulio Calvisi	Sottosegretario alla difesa	-	-
Angelo Tofalo	Sottosegretario alla difesa	M5s	Camera
Laura Castelli	Viceministro dell'economia	M5s	Camera
Antonio Misiani	Viceministro dell'economia	Pd	Senato
Pierpaolo Baretta	Sottosegretario all'economia	-	-
Maria Guerra	Sottosegretario all'economia	-	-
Alessio Villarosa	Sottosegretario all'economia	M5s	Camera
Stefano Buffagni	Viceministro dello sviluppo economico	M5s	Camera
Mirella Liuzzi	Sottosegretario allo sviluppo economico	M5s	Camera
Gianpaolo Manzella	Sottosegretario allo sviluppo economico	-	-
Alessia Morani	Sottosegretario allo sviluppo economico	Pd	Camera
Alessandra Todde	Sottosegretario allo sviluppo economico	-	-
Giuseppe L'abbate	Sottosegretario alle politiche agricole	M5s	Camera
Roberto Morassut	Sottosegretario all'ambiente	Pd	Camera
Giancarlo Cancelleri	Viceministro alle infrastrutture e ai trasporti	-	-
Salvatore Margiotta	Sottosegretario alle infrastrutture e ai trasporti	Pd	Senato
Roberto Traversi	Sottosegretario alle infrastrutture e ai trasporti	M5s	Camera
Stanislao Di Piazza	Sottosegretario al lavoro	M5s	Senato
Francesca Puglisi	Sottosegretario al lavoro	-	-
Anna Ascani	Viceministro all'istruzione	Pd	Camera
Peppe De Cristofaro	Sottosegretario per l'università e la ricerca	-	-
Lorenza Bonaccorsi	Sottosegretario ai beni culturali	-	-
Anna Laura Orrico	Sottosegretario ai beni culturali	M5s	Camera
Pierpaolo Sileri	Viceministro alla santà	M5s	Senato
Sandra Zampa	Sottosegretario alla sanità	-	-

14 su 22 i ministri dell'attuale esecutivo che sono anche parlamentari.

È ovvio che un incarico di governo richieda un notevole impegno, tale da giustificare poi la difficoltà a partecipare ai lavori in parlamento. Infatti i membri dell'esecutivo partecipano in media al 40,8% delle votazioni contro una media generale del 76,6%.

Le assenze ai lavori del parlamento, anche se giustificate, comportano dei problemi.

Anche nel caso dei membri dell'esecutivo poi è significativo sottolineare la maggiore partecipazione ai lavori del senato. A palazzo Madama infatti i ministri partecipano in media al 79,6% delle votazioni elettroniche mentre viceministri e sottosegretari al 70,8%. A Montecitorio invece il livello medio di partecipazione è molto più basso con i ministri che si fermano al 24,9% mentre viceministri e sottosegretari al 30,4%.

Sebbene quindi la percentuale di deputati con incarichi di governo sia superiore rispetto a quella dei senatori è proprio la partecipazione di questi ultimi ai lavori dell'aula ad avere un peso maggiore per le sorti della maggioranza.

40,8% la partecipazione media alle votazioni elettroniche dei parlamentari con incarichi di governo.

Focalizzando la nostra attenzione sui ministri, ad esempio, notiamo che 4 di essi hanno una media di partecipazione alle votazioni del parlamento inferiore al 10%. Si tratta nello specifico di Roberto Gualtieri (1,5%), Alfonso Bonafede (5,1%), Luigi Di Maio (6%) e Vincenzo Spadafora (7%). Tra i più presenti ci sono invece Teresa Bellanova (83,1%), Stefano Patuanelli (81,1%) e Nunzia Catalfo (74,7%).

Possiamo notare come i ministri più "assenteisti" siano membri della camera dei deputati mentre i più presenti facciano parte del senato. Senza di essi infatti la coalizione di governo rischierebbe di non avere i numeri per approvare i provvedimenti presentati dall'esecutivo.

I numeri stretti della maggioranza al senato spingono i membri dell'esecutivo ad una maggiore partecipazione.

Un esempio evidente di queste difficoltà si è verificato lo scorso ottobre quando in più di una occasione non è stato raggiunto il numero legale. E ciò ha comportato la necessità di rinviare la votazione prevista in calendario sulle misure contenute in un decreto del presidente del consiglio dei ministri, con la conseguente entrata in vigore in ritardo del provvedimento.

Vedi anche
Il difficile rapporto tra governo e parlamento sull’adozione dei Dpcm.

Questa situazione si è venuta a creare a causa di molti parlamentari che non hanno potuto partecipare alle sedute poiché in isolamento a causa del Coronavirus. Un problema che è stato risolto considerandoli come "in missione". Tuttavia anche questo esempio ripropone il tema di quanto sia importante la più ampia partecipazione possibile dei parlamentari ai lavori delle camere. Un tema che se già oggi come abbiamo visto è fonte di criticità, lo sarà ancora di più nel prossimo parlamento.

Un doppio ruolo che non porta da nessuna parte

Avere un incarico all’interno di un governo (ministro, viceministro o sottosegretario che sia), così come il ruolo di parlamentare, richiede un impegno a tempo pieno. Per questo sarebbe auspicabile una scissione dei due ruoli.

Sarebbe utile che anche in Italia chi assume incarichi nell'esecutivo lasciasse il proprio incarico di parlamentare.

Da un lato infatti è giusto che chi ricopre incarichi di governo dedichi ad essi il massimo del proprio tempo. Dall'altro lato, come abbiamo visto, l'assenza ai lavori delle camere - seppur giustificata - può comportare dei problemi. Non solo per la tenuta dei governi che negli ultimi anni si sono retti spesso su maggioranze deboli ed instabili ma anche per lo stesso funzionamento dell'organo.

Queste criticità si riproporranno in maniera ancora più stringente nella prossima legislatura dove, a seguito della riforma costituzionale, la camere saranno composte solamente da 400 deputati e 200 senatori. Numeri che, specialmente al senato, pongono dubbi sulla reale capacità dei suoi membri di adempiere a tutte quelle attività necessarie per il funzionamento dell'organo.

In Francia, per citare un esempio a noi vicino, l’articolo 23 della costituzione sancisce che le funzioni di membro del governo sono incompatibili con l’esercizio del mandato parlamentare. Bisogna tenere presente ovviamente che quella francese è una repubblica semi-presidenziale. Nei regimi parlamentari puri è pratica comune che i ministri siano anche membri dell'organo legislativo. Tuttavia sarebbe utile anche da noi che chi viene nominato a capo di un ministero lasci l’incarico a qualcuno che avrebbe più tempo ed energia per seguire i lavori parlamentari.

Foto credit: palazzo Chigi - Licenza