La partita per la legge di bilancio è appena iniziata Attuazione

La legge di bilancio 2019 è stata presentata il 15 ottobre in consiglio dei ministri. Un evento che ha fortemente influenzato gli ultimi mesi, con una doppia contrattazione che proprio in questi giorni sembra aver trovato una quadra. Da un lato quella interna alla maggioranza, dall’altro quella con la commissione europea per evitare una procedura di infrazione. Nonostante questa fase sembra essere avviata verso una conclusione, inizia ora una nuova partita. Tra disegni di legge collegati e decreti attuativi, le cose che devono succedere per avere una legge di bilancio completa e pienamente attuata in tutte le sue parti sono ancora tante.

Che cosa sono disegni di legge collegati

Un elemento centrale in tutte le leggi di bilancio, e specialmente nell’attuale, è l’approvazione dei cosiddetti disegni di legge collegati.

È uno strumento ormai ampiamente utilizzato dai governi per rinviare la trattazione più specifica di alcune norme incluse nella legge di bilancio ad un momento successivo. Nell’ultimo periodo però se ne è fatto sempre più ricorso. Dal 2008 al 2017 sono state approvate 19 leggi collegati alla manovra, circa 2 all’anno. La crescita dei numeri è sostanziale nel passaggio tra la XVI e la XVII legislatura. Nella XVI legislatura (2008, 2009, 2010, 2011, 2012) la media era di circa una all’anno, con la XVII legislatura il dato è triplicato, arrivando a 3.

I provvedimenti che ancora mancano

Con la nota di aggiornamento del Def il governo Conte aveva previsto che per il completamento della manovra di bilancio 2019-2021 sarebbero stati necessari 12 provvedimenti collegati. Tra questi anche i provvedimenti per l'introduzione del reddito di cittadinanza e la riforma dei centri per l'impiego, le norme per modificare il sistema pensionistico (quota 100), le misure per il fondo venture capital per start up innovative, quelle per la riforma del codice del lavoro e tanto altro.

Di questi 12 disegni di legge collegati, solamente uno è ad oggi effettivamente arrivato in parlamento. Parliamo del ddl a prima firma Giulia Bongiorno (ministro alla pubblica amministrazione), intitolato "Interventi per la concretezza delle azioni della pubblica amministrazione e la prevenzione dell'assenteismo", che dopo la prima approvazione del senato attende il secondo e finale via libera di Montecitorio.

Degli altri provvedimenti non c'è ancora traccia, e questo chiaramente è un aspetto da non sottovalutare. Da un lato è chiara la necessità di prevedere provvedimenti collegati: permettono all'esecutivo di concentrare l'attenzione dell'aula sull'aspetto economico della manovra, lasciando l'attuazione normativa pratica ad un secondo momento. Una scelta che posticipa anche la discussione parlamentare su questioni particolarmente divisive. Sarà così sicuramente per due riforme clou di questa legge di bilancio: il reddito di cittadinanza e quota 100.

Dopo che verrano stanziati i fondi per le diverse riforme infatti, saranno da affrontare i numerosi aspetti politici all'ordine del giorno. Ad oggi, nonostante gli annunci fatti dal governo Conte, dire che, solo per fare un esempio, il reddito di cittadinanza partirà da febbraio o da aprile, è un'affermazione priva di basi legislative. Finché non sarà approvato dal parlamento il disegno di legge collegato alla manovra finanziaria, il reddito di cittadinanza può rischiare di rimanere una promessa incompiuta.

Nella scorsa legislatura sono stati 21 i provvedimenti collegati alla manovra finanziaria che sono arrivati in aula, ma solamente 13 sono diventati effettivamente legge. I rimanenti 8, tutti risalenti al governo Letta, non hanno mai completato l'iter. Non è detto quindi che qualcosa previsto in legge di bilancio, abbia poi delle conseguenze dirette nella vita dei cittadini.

Tutto questo vorrà dire che una volta approvata la manovra, il governo dovrà scrivere i disegni di legge collegati, presentarli al parlamento e farli approvare. Tutti pezzi di un puzzle che, come abbiamo testimoniato ultimamente, può essere difficile da completare.

Il problema dei decreti attuativi

Alla partita dei disegni di legge collegati va aggiunta quella dei decreti attuativi.

Storicamente l'atto che richiede più decreti attuativi è proprio la legge di bilancio. La manovra, oltre ad essere il provvedimento programmatico per antonomasia di un governo, è la norma più complessa e corposa che approva il parlamento. Il fatto che richieda provvedimenti attuativi è normale e soprattutto comune. Le ultime 4 leggi di bilancio ne hanno richiesto in media più di 100. La legge di bilancio 2018 ne richiedeva persino 149.

Una volta approvata la legge, e con il testo finalizzato, sarà da capire quanti decreti attuativi saranno necessari per l'implementazione della legge in tutti i suoi aspetti. Come noto, e come abbiamo raccontato in diverse occasioni, tra la previsione di un decreto attuativo, e la sua adozione possono passare mesi o persino anni. L'assurdo vuole che spesso i decreti attuativi non trovino mai luce. Le ultime leggi di bilancio ne sono un esempio perfetto. Alla legge di bilancio 2015 mancano ancora 14 decreti attuativi (su 85 previsti), a quella del 2016 ne mancano 23 (125 previsti) e a quella del 2017 21 (su 77 previsti). L'ultima legge di bilancio approvata nella scorsa legislatura, dal governo Gentiloni, prevedeva 149 decreti attuativi, di cui 97 devono ancora essere adottati. Tutte le ultime leggi di bilancio sono quindi, dopo anni, ancora incomplete.

A cosa dobbiamo stare attenti

È chiaro che la partita vera per la legge di bilancio, quella dell'implementazione della norma attraverso i ddl collegati e i decreti attuativi, è appena iniziata. Sarà necessario monitorare entrambi questi aspetti. Da un lato sarà necessario vedere se e quando i disegni di legge collegati verranno presentati in parlamento: quali saranno le specificità delle diverse proposte, come verranno modificate dal parlamento, e se completeranno il proprio iter. A loro volta poi, come tutte le leggi, i ddl collegati avranno al loro interno decreti attuativi, che quindi dovranno essere monitorati nella loro eventuale adozione.

Il sito del governo per il monitoraggio dei decreti attuativi è fermo da inizio luglio. I dati sui decreti attuativi adottati non sono aggiornati da oltre 6 mesi. Se questo non dovesse cambiare, monitorare l'implementazione della legge di bilancio diventerà impossibile per i cittadini.

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza