La revisione del Pnrr pone nuove difficoltà per gli enti locali #OpenPNRR

• La proposta di revisione del governo prevede un taglio di oltre 13 miliardi per i comuni.
• Napoli, Roma e Torino sarebbero le città metropolitane più danneggiate dal definanziamento.
• Il governo dice che finanzierà i progetti stralciati con altri fondi ma ci sono dubbi su questa possibilità.
• Sono 24 su 32 le misure in difficoltà che coinvolgono gli enti locali. Governo e Anci polemizzano sulle responsabilità.
• Sarebbero 6 le misure definanziate per i comuni. I tagli più rilevanti riguardano edilizia e rigenerazione urbana.

La scorsa settimana il ministro Raffaele Fitto si è recato in parlamento per presentare la proposta di modifica del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) che il governo intende sottoporre alla commissione europea. Tra gli interventi che hanno destato maggiore scalpore vi è il definanziamento di ben 9 misure.

Il governo ha giustificato questa scelta spiegando che si tratta di investimenti che in gran parte finanziano progetti in essere. Cioè ideati prima dell’avvio del Pnrr e spesso non in linea con vincoli e criteri richiesti dall’Ue. Oltre a progetti che per come sono stati ideati rischiano di non essere completati entro il 2026. Tuttavia un simile taglio avrebbe un impatto particolarmente significativo per gli enti locali, in primis comuni e città metropolitane. Una scelta che ha inevitabilmente scatenato molte polemiche, nonostante il governo abbia assicurato che tutti i progetti rientranti nelle misure definanziate saranno recuperati attraverso l’impiego di altre risorse.

13,5 miliardi € i fondi Pnrr che i comuni e le città metropolitane rischiano di perdere a seguito del definanziamento.

Nella terza relazione per il parlamento peraltro, l’esecutivo ha indicato proprio gli enti locali tra i principali responsabili dei ritardi. Un’accusa che però è stata respinta al mittente dall’associazione nazionale comuni italiani (Anci). Quest’organismo infatti in un recente report ha evidenziato al contrario come anche le amministrazioni centrali abbiano una significativa parte di responsabilità. 

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Il Pnrr di comuni e città metropolitane

Gli enti locali ricoprono un ruolo fondamentale nella realizzazione di buona parte degli interventi previsti dal Pnrr. Questi infatti sono spesso chiamati a svolgere il ruolo di soggetti attuatori. In una prima fase devono partecipare ai bandi ministeriali per assicurarsi le risorse previste. Una volta ammessi al finanziamento devono bandire le gare d’appalto per l’assegnazione dei lavori e verificare che questi siano realizzati nei tempi e nel rispetto dei vincoli previsti. Devono infine contribuire alla rendicontazione complessiva del piano, fornendo tutti i dati sull’avanzamento dei progetti di cui sono responsabili.

Il dato di aprile 2023 parla di 41 mila gare già bandite dai Comuni nell’ambito di progetti PNRR. L’analisi dello stato di attuazione del Piano nella prospettiva di una sua parziale revisione mostra dunque come gli investimenti di Comuni e Città Metropolitane non presentino ritardi e criticità tali da giustificare l’ipotesi di una loro riprogrammazione.

– Missione Italia 2021-2026. Anci, 5 luglio 2023

In base ai dati forniti da Anci, prima della presentazione della proposta di revisione del governo, gli investimenti destinati dal Pnrr agli enti locali ammontavano a circa 40 miliardi di euro totali. La maggior parte dei quali peraltro – 36 miliardi – sono stati già assegnati attraverso bandi e avvisi pubblici.

Grazie al lavoro della fondazione Ifel possiamo vedere come i fondi si distribuiscono a livello provinciale. Per ogni provincia cioè è possibile conoscere gli importi aggregati che sono stati assegnati a comuni e città metropolitane. Il territorio a cui sono andati più fondi è quello di Roma (2,3 miliardi). Seguono Napoli (1,8 miliardi) e Milano (1,4 miliardi).

Ovviamente qualora la proposta del governo fosse approvata dalla commissione europea, questo scenario cambierebbe in maniera radicale. Parliamo infatti di progetti per oltre 13 miliardi di euro a livello nazionale che si troverebbero definanziati, in attesa di altri fondi per essere portati a compimento.

In valori assoluti, il territorio maggiormente penalizzato da questa decisione del governo sarebbe quello di Napoli (824,8 milioni), seguito da Roma (718,3 milioni) e Torino (493,6 milioni). Se però consideriamo la percentuale di fondi “persi” rispetto a quanto inizialmente previsto, il danno più significativo lo registra la provincia di Pistoia (-67,7%). Seguono Biella (-66,7%) e Alessandria (-65,1%).

Nei suoi vari interventi degli ultimi giorni, il ministro Fitto ha assicurato che i progetti interessati dal taglio saranno comunque finanziati con altre fonti, tra cui i fondi europei per la coesione, i fondi strutturali europei e il fondo complementare. Sorgono comunque alcune perplessità su tutta questa operazione. Ad esempio, un dossier realizzato dai servizi studi di camera e senato ha avanzato dubbi sull’effettiva capacità dell’esecutivo di intercettare le risorse.

Si sottolinea come il Rapporto non specifichi quali saranno gli strumenti e le modalità attraverso i quali sarà mutata la fonte di finanziamento delle risorse definanziate dal PNRR.

– Le proposte del governo per la revisione del Pnrr e il capitolo Repower Eu. Servizi studi camera e senato, 31 luglio 2023.

Su questi aspetti sarà necessario che il governo fornisca ulteriori elementi su come intende reperire i fondi. Anche per evitare che i progetti inizialmente finanziati con il Pnrr, molti dei quali già avviati, si blocchino. Un punto su cui Anci ha richiesto apposite garanzie all’esecutivo.

Le misure critiche, un botta e risposta tra governo e comuni

L’uscita dal Pnrr di molti progetti affidati ai comuni è stata giustificata con l’emergere di criticità attribuibili, secondo l’esecutivo, agli enti locali. Come avevamo già spiegato in questo articolo, tra le debolezze evidenziate dal governo vi è il fatto che molti progetti presentati dai comuni erano già in essere al momento dell’introduzione del piano. In molti casi però è emerso che questi non avevano i requisiti necessari per accedere ai fondi. In altre occasioni invece il governo ha evidenziato difficoltà nel reperire il numero minimo di proposte previste dal piano. È il caso ad esempio degli investimenti sugli asili nido e sull’idrogeno. Difficoltà che hanno portato a proroghe di bandi con inevitabili ritardi nell’avvio dei lavori.

Queste critiche però sono state respinte da Anci che anzi ha denunciato una serie di ritardi imputabili alle amministrazioni centrali. Incrociando le indicazioni riportate dall’associazione dei comuni e quelle del governo emerge comunque un quadro tutt’altro che rassicurante. E dove le responsabilità sono equamente distribuite. Grazie al già citato report di Anci possiamo osservare che in totale sono 32 le misure del Pnrr che vedono un coinvolgimento diretto degli enti locali. Il settore di intervento più significativo è quello legato all’inclusione sociale (8 misure).

Tale tematica è anche quella in cui si sono registrate le maggiori difficoltà. Per 7 di queste infatti il governo, Anci o entrambi hanno denunciato elementi di criticità. Seguono la transizione ecologica (5 misure critiche sulle 6 totali) e le infrastrutture (4 su 6).

Di queste misure, 6 sono incluse tra le 9 che il governo intende definanziare. L’intervento più rilevante da questo punto di vista riguarda la misura sulla resilienza, la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica dei comuni. Con un taglio che ammonterebbe a ben 6 miliardi. In questo caso le motivazioni del governo sono legate alla concentrazione di progetti in essere e quindi al mancato rispetto dei vincoli europei, in particolare il principio Dnsh. Inoltre si sono registrate difficoltà di monitoraggio, rendicontazione e controllo.

Dal lato dei comuni invece Anci ha evidenziato la grande numerosità dei progetti che gli enti locali avrebbero dovuto realizzare in poco tempo. Tanto che la stessa associazione ha chiesto e ottenuto la proroga al 31 marzo per il completamento dei lavori di media entità. Passaggio che inizialmente era previsto per la fine del 2022.

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Un altro investimento particolarmente rilevante che verrebbe meno per i comuni è quello riguardante i progetti di rigenerazione urbana volti a ridurre situazioni di emarginazione e degrado sociale. L’importo complessivo stanziato per questa misura è pari a 3,3 miliardi di euro. In questo caso l’esecutivo nella sua relazione ha evidenziato criticità legate all’aumento dei costi e/o alla scarsità dei materiali che hanno comportato una serie di ritardi nella realizzazione degli interventi. Mentre Anci ha sottolineato i limiti dell’uso dell’indice di vulnerabilità sociale e materiale per la selezione degli interventi ammessi a finanziamento.

Il terzo investimento più consistente tra quelli definanziati riguarda poi i piani urbani integrati. Un intervento del valore complessivo di circa 3,2 miliardi finalizzato alla riqualificazione delle periferie delle città metropolitane. In questo caso la commissione europea aveva sollevato dubbi sui progetti presentati dalle città metropolitane di Firenze e Venezia. Dalla relazione del governo però si evince che anche alcune proposte di Genova e Milano hanno avuto bisogno di revisioni.

Un’ultima misura che vale la pena citare tra quelle definanziate è quella relativa alla valorizzazione dei beni confiscati alle mafie del valore complessivo di 300 milioni. L’elemento interessante da questo punto di vista è che né il governo né l’Anci hanno riportato criticità. Il già citato dossier del parlamento evidenzia che questa misura – insieme a quella per il potenziamento delle infrastrutture di comunità nelle aree interne – sarà utilizzata per uno scopo piuttosto diverso. E cioè la creazione di una zona economica speciale unica del mezzogiorno che andrà ad integrare le 8 attualmente esistenti.

L’importanza di avere più dati per una maggiore trasparenza

Nella polemica con l’esecutivo, Anci ha sottolineato in via generale anche altre difficoltà. Tra cui ritardi nell’erogazione dei fondi ma anche nella risposta alle richieste di supporto e chiarimento. Quali che siano le responsabilità, l’elemento che accomuna sia il governo che gli enti locali è la mancanza di informazioni pubbliche sullo stato di avanzamento dei singoli progetti.

Senza questi dati è impossibile fare una valutazione chiara e oggettiva sull’attuazione del Pnrr e sulla proposta di revisione presentata dal governo. Si tratta di una lacuna che denunciamo ormai da anni e a cui solo di recente le pubbliche amministrazioni hanno iniziato timidamente a porre rimedio. Tanto che sul portale Italia domani sono comparsi dei nuovi dataset che contengono informazioni in questo senso ma solo per misura, non per singolo progetto. Non ancora abbastanza per capire davvero a che punto è il Pnrr.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Anci