L’abuso dei decreti legge e le incognite di una riforma costituzionale Riforme istituzionali

• In parlamento si discute di una proposta di riforma costituzionale che estenderebbe da 60 a 90 giorni il tempo massimo per la conversione dei decreti legge.
• L'attuale governo ha pubblicato 55 decreti legge in 16 mesi (3,44 al mese). Si tratta del rapporto più alto considerando gli ultimi 9 esecutivi.
• Le proposte in discussione certificano di fatto la trasformazione dei decreti legge da strumento emergenziale ad atto ordinario. 
• Sono già 5 in meno di due mesi i decreti legge pubblicati nel 2024.

Ci siamo occupati spesso in passato del ricorso eccessivo fatto dagli esecutivi allo strumento del decreto legge (Dl). Una dinamica che con il governo Meloni sta raggiungendo nuovi picchi. L’attuale esecutivo infatti riporta il dato più alto per quanto riguarda il numero medio di decreti legge emanati al mese.

L’abuso di questo strumento porta a diverse conseguenze negative. Il parlamento infatti ha solo 60 giorni per convertire in legge i decreti governativi. Un tempo adatto ad affrontare occasionalmente questioni urgenti e specifiche ma che diventa insufficiente se l’esecutivo tende a ricorrere ai decreti con frequenza eccessiva, per affrontare temi anche molto complessi e articolati. Una modalità che peraltro lascia pochissimo spazio alle camere per dedicarsi ad altro che non siano le proposte di legge di iniziativa governativa. Questo ha portato gli esecutivi a ricoprire un ruolo sempre più centrale anche per quanto riguarda l’iter legislativo.

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Data questa situazione, ai parlamentari rimangono pochi margini di manovra e spesso l’unico modo che hanno per intervenire è quello di proporre emendamenti alle leggi di conversione. Una pratica però che porta ad altri problemi, come quello dei cosiddetti decreti omnibus di cui ci siamo occupati anche recentemente.

55 i decreti legge pubblicati dal governo Meloni, di cui 5 tra gennaio e febbraio 2024.

In questo contesto, il centrodestra ha presentato recentemente due proposte di revisione costituzionale che punterebbero ad estendere i tempi per la conversione dei decreti a 90 giorni in modo da fornire più tempo alle camere per esaminare i Dl e presentare eventuali proposte di modifica.

Se da una parte risulta indispensabile la previsione che il Governo possa intervenire tempestivamente in situazioni urgenti con provvedimenti legislativi emergenziali, d’altra parte il termine perentorio di sessanta giorni in cui il Parlamento può apportare le opportune modifiche al decreto risulta eccessivamente stringente. Questa tempistica ha infatti prodotto più volte, nel corso degli anni, il risultato di depotenziare il ruolo del Parlamento portandolo ad esaminare il decreto in una sola delle due Camere per avere certezza del rispetto dei termini di approvazione.

– Paolo Tosato, presentazione Ddl S.892 (28 settembre 2023)

Si possono comprendere le ragioni che hanno portato a questa proposta che però al contempo presenta gravi criticità. Tale impostazione infatti andrebbe nella direzione di trasformare in maniera definitiva il decreto legge da strumento emergenziale ad atto ordinario a cui il governo può fare ricorso per dare più rapida attuazione alle proprie iniziative.

Così come la riforma del premierato anche in questo caso ci si muove quindi nella direzione di un rafforzamento dei poteri dell’esecutivo. Come ha fatto notare anche la giurista Vitalba Azzolini, infatti tale riforma anziché tutelare il parlamento andrebbe e legittimare l’abuso dei decreti legge fatto dai governi comprimendo ancora di più le prerogative delle camere. Da questo punto di vista il prolungamento del tempo per la conversione dei decreti appare più come un tentativo dei parlamentari di salvare il salvabile piuttosto che intervenire con una riforma che renda più agevole e rapido il ricorso all’iter legislativo ordinario. Riforma però più complessa e su cui sarebbe più difficile trovare consenso tra le varie forze politiche.

I numeri del governo Meloni e il confronto con i suoi predecessori

Prima di andare a vedere più nel dettaglio le proposte di riforma in discussione, è utile passare in rassegna i dati riguardanti l’uso e abuso dei decreti legge. Questi dati infatti ci aiutano a capire perché il tema è così rilevante nell’attuale dibattito sulle riforme costituzionali.

Il governo Meloni ha già pubblicato ben 55 decreti legge dal suo insediamento a palazzo Chigi nell’ottobre del 2022. In termini assoluti, considerando le ultime 4 legislature, possiamo osservare che solo 3 esecutivi riportano un valore più elevato. Si tratta dei governi Berlusconi IV (80), Draghi (64) e Renzi (56). Il dato dell’attuale esecutivo risulta particolarmente significativo se si considera che quelli appena citati sono comunque rimasti in carica per più tempo.

Se ci soffermiamo ad analizzare il dato medio dei decreti legge pubblicati per mese – in modo da poter fare un confronto omogeneo tra esecutivi che hanno avuto durate diverse – vediamo che il governo Meloni sale al primo posto con una media di 3,44 Dl emanati nei suoi primi 16 mesi. Un dato superiore anche a quelli dei governi Draghi (3,2) e Conte II (3,18) che però hanno dovuto fronteggiare le fasi più concitate della pandemia.

Significativo da questo punto di vista il fatto che il governo Meloni abbia sopravanzato il Conte II anche in valori assoluti. L’esecutivo giallorosso infatti si era fermato a 54 Dl emanati in 17 mesi.

Proposte di riforma

Non sempre le iniziative portate avanti dai governi richiederebbero un’azione rapida ed emergenziale. Spesso però si preferisce comunque adottare un Dl sia per velocizzare l’iter parlamentare sia per limitare eventuali tentativi di modificare il dispositivo. Ed è proprio su questo secondo aspetto che vanno ad intervenire le proposte di riforma costituzionale presentate.

In realtà i Ddl depositati sarebbero 4. Due provengono dalla maggioranza e due dall’opposizione. Questi ultimi però non hanno ancora iniziato l’iter legislativo. I primi firmatari sono Vittoria Baldino del Movimento 5 stelle e Andrea Giorgis del Partito democratico. In entrambi i casi non è disponibile il testo completo della proposta di legge. Non è quindi possibile conoscere nel dettaglio la posizione di questi schieramenti.

Qualcosa di più si sa invece a proposito delle due proposte di riforma presentate dalla maggioranza. Queste hanno già iniziato il loro iter e risultano in discussione nella commissione affari costituzionali del senato. La prima delle due proposte è stata presentata da Adriano Paroli di Forza Italia. In questo caso il Ddl dispone semplicemente l’ampliamento a 90 giorni del tempo a disposizione per le camere per la conversione in legge dei decreti governativi.

L’altra proposta invece porta la prima firma di Paolo Tosato della Lega. Anche in questo caso si prevede l’estensione massima per la conversione a 90 giorni ma viene aggiunto un dettaglio in più. La camera che inizia la discussione sul Ddl avrebbe al massimo 60 giorni di tempo per concludere l’iter, di modo che alla seconda resti almeno un mese di tempo per fare altrettanto.

Entrambe le proposte figurano ai primi passi dell’iter. L’ultima occasione in cui se ne è discusso in commissione infatti risale al 30 novembre scorso. In questa circostanza si è deciso di procedere all’analisi congiunta delle due proposte, data la loro somiglianza. Il seguito della discussione è però stato rinviato e da allora non è ancora ripreso. Verosimilmente quindi tali proposte potranno eventualmente concludere il loro percorso nella parte finale della legislatura. Ciò alla luce del fatto che la stessa commissione sta affrontando anche la riforma sul premierato presentata dal governo.

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Trattandosi di riforme costituzionali infatti sono necessarie due votazioni distinte per camera a distanza di almeno 3 mesi.

I decreti legge pubblicati nel 2024

Soffermandoci sul periodo più recente, possiamo osservare che sono già 5 i decreti legge che il governo ha pubblicato dall’inizio dell’anno. Tra i primi provvedimenti adottati troviamo il Dl 5/2024 che riguarda la presidenza italiana del G7. In questo caso si dispone la nomina di un commissario straordinario e alcune semplificazioni in tema di appalti, con l’obiettivo di velocizzare le opere da realizzare in vista dei vertici dei capi di stato e di governo che si terranno nel nostro paese.

Nel corso di questi primi due mesi, il governo ha pubblicato anche il decreto legge 7/2024 che introduce alcune misure in vista delle elezioni europee, regionali e amministrative. Tra gli interventi contenuti in questo decreto c’è anche la possibilità per i sindaci dei comuni con popolazione compresa tra 5mila e 10mila abitanti di ricandidarsi per un terzo mandato. Viene invece eliminato ogni limite per i territori con popolazione inferiore ai 5mila abitanti.

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Questa decisione dell’esecutivo peraltro ha generato un ampio dibattito sul tema dei limiti al numero di rielezioni possibili per i sindaci uscenti. Da questo punto di vista alcune forze politiche (la Lega in particolare) vorrebbero estendere la possibilità di un terzo mandato anche ai presidenti di regione. Mentre il presidente dell’associazione nazionale dei comuni italiani, Antonio Decaro (Pd) si è esposto sostenendo che la rimozione al limite dei mandati dei sindaci dovrebbe essere estesa anche ai centri più grandi.

Con due distinti Dl poi il governo è intervento per cercare di limitare i danni derivanti dalla situazione di crisi che sta attraversando l’ex Ilva di Taranto. Con il Dl 4/2024 si punta a salvaguardare la continuità aziendale e tutelare i dipendenti delle aziende di grandi dimensioni. Il decreto 9/2024 invece introduce una serie di interventi per tutelare le piccole e medie imprese. Ciò con un particolare occhio di riguardo per quelle realtà che facevano parte dell’indotto dello stabilimento siderurgico.

Infine, tra i decreti di più recente pubblicazione, troviamo il Dl 10/2024 che prevede una serie di interventi finalizzati a velocizzare le opere necessarie per lo svolgimento delle olimpiadi invernali di Milano-Cortina 2026.

Anche da questa breve rassegna emerge chiaramente come non sempre il ricorso ai decreti legge sarebbe indispensabile.

Foto: Governo – Licenza