L’attività di governo e parlamento dall’inizio del nuovo anno Osservatorio legislativo

La fine dello scorso anno e i primi mesi del 2021 sono stati caratterizzati dalle dimissioni di Giuseppe Conte che hanno portato alla caduta del secondo governo di questa legislatura. Ciò ha portato all’avvio delle consultazioni dei gruppi parlamentari da parte del presidente della repubblica e, successivamente, alla nascita del governo Draghi.

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Tale crisi ha provocato inevitabilmente un rallentamento nell’attività di camera e senato. Dall’altro lato invece il nuovo esecutivo ha subito voluto dare un’impronta forte, anche per rispondere ai molti che hanno chiesto a Mario Draghi un “cambio di passo” rispetto al suo predecessore. Da questo punto di vista possiamo notare che sono già 5 i decreti legge emanati dal nuovo esecutivo in poco più di un mese. A questo dato si deve poi aggiungere il già annunciato decreto sostegno, la cui pubblicazione è attesa per la fine della settimana.

5 decreti legge pubblicati dal governo Draghi dal suo insediamento.

Il frequente ricorso al decreto legge, solo in parte giustificabile con la necessità di far fronte all’emergenza sanitaria, potrebbe subire un’impennata ulteriore nelle prossime settimane. L’esecutivo infatti ha già annunciato la volontà di rinunciare allo strumento del decreto del presidente del consiglio dei ministri a vantaggio proprio dei Dl.

L’attività di governo e parlamento, una panoramica

Come abbiamo detto, la crisi di governo ha provocato uno stallo delle attività parlamentari. In tutto il mese di febbraio infatti le sedute sono state 9 complessivamente (5 alla camera e 4 al senato). La metà di quelle che si erano tenute nel mese precedente. Nelle prime due settimane di marzo invece le sedute del parlamento sono state già 11. Indice di come i lavori stiano tornando lentamente a pieno regime. Siamo comunque ancora lontani dalla media della legislatura che è di circa 21 sedute al mese.

38 sedute parlamentari dall'inizio del 2021.

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Dall'insediamento del nuovo governo (che può essere fatto risalire al 13 febbraio scorso, giorno del giuramento del presidente Draghi e dei suoi ministri) le leggi approvate definitivamente dal parlamento sono state soltanto due, entrambe peraltro conversioni di decreti legge risalenti al governo Conte II. Si tratta nello specifico della conversione del decreto milleproroghe e del decreto sulla proroga dello stato di emergenza fino al 30 aprile 2021.

Se si allarga il quadro a tutto il nuovo anno, le leggi approvate diventano 5. Nel primo mese dell'anno infatti è stato convertito in legge il decreto Natale bis e sono stati ratificati due accordi internazionali. Si tratta di dati molto al di sotto della media dell'attuale legislatura: a partire dal 2018 infatti sono state approvate in media quasi 5 leggi al mese.

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4,9 leggi approvate al mese dal parlamento in media nel corso della XVIII legislatura.

La gestione dell'emergenza e l'uso dei decreti legge

Dalle stesse parole del presidente del consiglio Mario Draghi, il nuovo esecutivo ha cercato di essere fin da subito più incisivo rispetto alla precedente gestione. Indicando in particolar modo nell'accelerazione della campagna vaccinale uno degli obiettivi principali.

Ad oggi, si vedono già i primi risultati di un'accelerazione. Solo nei primi undici giorni di marzo è stato somministrato quasi il 30% di tutte le vaccinazioni fatte fino all'inizio di questo mese: è il doppio della media dei due mesi precedenti. Il ritmo giornaliero attuale è di circa 170.000 somministrazioni al giorno. L'obiettivo è triplicarlo presto

- Mario Draghi in visita al centro vaccinale di Fiumicino - 12 marzo 2021

Va in questa direzione anche la decisione del nuovo presidente del consiglio di sostituire il commissario straordinario Domenico Arcuri con il generale Francesco Paolo Figliuolo. Allo stesso modo, si è cercato di lanciare un messaggio di maggiore concretezza anche attraverso l'uso massiccio di decreti legge. Sono già 5 infatti quelli emanati dal nuovo governo in poco più di un mese.

Tra questi possiamo citare il decreto per il riordino dei ministeri, il Dl che prevede nuovi criteri per l'assegnazione dei colori alle regioni (oltre alle limitazioni per il periodo di Pasqua) e quello per il rinvio delle elezioni amministrative. Nel suo primo mese di attività quindi il governo Draghi ha superato entrambi gli esecutivi guidati da Giuseppe Conte che, sia nel 2018 che nel 2019, si erano limitati alla pubblicazione di due decreti legge nei loro primi 30 giorni di attività.

Il presidente Draghi ha promesso un maggiore ricorso ai decreti legge rispetto ai Dpcm.

La decisione di fare ampio ricorso allo strumento del decreto legge è andata nella direzione di evitare le critiche a cui era stato sottoposto il precedente governo. Il presidente Conte infatti era stato accusato di un utilizzo eccessivo del decreto del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm). Come abbiamo raccontato infatti tale atto, che ha carattere amministrativo e non ha quindi forza di legge, permetteva uno scarso potere di controllo da parte del parlamento.

D'altra parte invece, i Dl devono essere convertiti in legge dal parlamento entro 60 giorni dalla pubblicazione in gazzetta ufficiale. Se ciò non avviene, le misure in essi contenute perdono di efficacia sin dall'inizio. Questo strumento offre quindi certamente un maggiore potere di indirizzo e controllo da parte del parlamento e, di conseguenza, anche una maggiore democraticità e trasparenza delle decisioni.

I decreti legge nascono per risolvere situazione straordinarie e urgenti. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

D'altra parte però un uso eccessivo di questo strumento tende ad ingolfare l'attività delle camere che hanno poco tempo per convertire in legge i decreti. Specie se poi questi si accumulano. Attualmente, ad esempio, quelli che devono completare l'iter di conversione sono 8. Si tratta dei decreti:

• Riorganizzazione del Coni
• Proroga dell’invio di cartelle tributarie
• Proroga del divieto di spostamento tra regioni
•  Denominazione del territorio nazionale in zone
• Riordino ministeri
• Rinvio delle elezioni amministrative
• Ulteriori misure di contrasto al Covid-19
• Modalità di svolgimento dell'esame per avvocati

8 decreti legge devono ancora completare l'iter di conversione.

Questo sovraccarico può portare ad alcune "forzature". Un primo elemento critico riguarda il fatto che con un agenda satura di decreti legge da convertire, al parlamento rimane poco tempo per dedicarsi ad altro. Da quando è stato dichiarato lo stato di emergenza (31 gennaio 2020) infatti, sono solo 6 le leggi ordinarie approvate. Mentre i decreti convertiti sono 26.

26 decreti legge convertiti dal parlamento dall'inizio dell'emergenza.

Un secondo elemento critico riguarda il fatto che avendo così poco tempo a disposizione per convertire un gran numero di decreti, spesso i parlamentari non hanno il tempo materiale per analizzare nel dettaglio le norme in essi contenute. Legato a questo aspetto poi, sempre per la necessità di abbreviare i tempi, si fa sempre più spesso ricorso alla prassi di presentare emendamenti ai disegni di legge in un solo ramo del parlamento, solitamente quello in cui il ddl inizia il proprio percorso. In questo modo però viene di fatto depotenziato il principio del bicameralismo perfetto.

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Questioni di fiducia

Un altro elemento critico legato al frequente utilizzo dei decreti legge, riguarda l'altrettanto frequente ricorso che è stato fatto finora della questione di fiducia. Se in  passato questo strumento è stato utilizzato principalmente per blindare i provvedimenti più critici per l'esecutivo, nell’attuale contesto caratterizzato dall'emergenza Covid, questo è servito anche per velocizzare i tempi della discussione parlamentare ed evitare che i decreti decadessero prima della loro conversione.

L’esecutivo può decidere di mettere la fiducia su un disegno di legge, legando il proprio destino a quello del testo. Viene sempre più utilizzato per approvare norme discusse e per velocizzare il dibattito. Vai a "Che cosa sono i voti di fiducia"

Questa forzatura dei tempi non è sicuramente positiva per la qualità del dibattito parlamentare. Una forzatura di cui anche il nuovo esecutivo non ha potuto fare a meno. Sono già due infatti le questioni di fiducia poste dal governo Draghi in poco più di un mese. Entrambe riguardano decreti legge ereditati dal precedente esecutivo.

2 questioni di fiducia poste dal governo Draghi.

Le questioni di fiducia sono state poste al senato ed hanno riguardato il Dl milleproroghe e il Dl per la riorganizzazione del Coni. Salgono complessivamente a 56 quindi i voti di fiducia avvenuti dall'inizio della legislatura, mentre 33 sono quelli tenutisi dopo la dichiarazione dello stato di emergenza.

Se da un lato dunque c'è lo sforzo da parte dell'esecutivo di andare verso una maggiore condivisione con il parlamento, dall'altro questo sforzo rischia di essere vanificato dai tempi stretti richiesti per la conversione dei decreti legge e che potrebbero portare anche il governo Draghi a fare ampio ricorso alla fiducia. Facendo affidamento anche sull'ampia e trasversale maggioranza di cui gode.

Il ruolo del parlamento

Da questa panoramica appare dunque evidente come il parlamento sia sempre meno al centro del dibattito politico. Una tendenza confermata anche dalle recenti dichiarazioni del ministro per la pubblica amministrazione Renato Brunetta, secondo cui molte delle riforme previste dal nuovo governo avverranno a colpi di decreto.

Sto lavorando parallelamente anche a scrivere gli articoli del decretone legge. (...) Oltre alla Pa, la giustizia, le infrastrutture, la scuola... faranno i loro e ci sarà un decretone per il futuro del Paese

- Renato Brunetta, ministro per la pubblica amministrazione - Il sole 24 ore, 9 maro 2021

Questa dinamica però non è attribuibile, almeno in via esclusiva, alla situazione di emergenza che stiamo vivendo. Analizzando infatti i dati delle ultime legislature emerge chiaramente come questo sia un fenomeno strutturale della nostra democrazia, in corso da tempo. Osservando l'andamento delle ultime 5 legislature infatti possiamo osservare come progressivamente la centralità del parlamento si sia erosa. Se nella XIII legislatura infatti la percentuale di leggi ordinarie approvate era quasi la metà, nell'attuale queste rappresentano meno del 20%. Mentre le conversioni di decreti hanno raggiunto il dato record del 34,3%.

In generale però, nelle ultime 5 legislature, la maggior parte delle leggi approvate sono sempre state conversioni e ratifiche di trattati internazionali. Indice di come l'agenda del parlamento sia stata progressivamente condizionata dalla volontà dell'esecutivo. Un trend che pare destinato a proseguire.

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