Le autorità indipendenti e le richieste di Foia Registro degli accessi

Appuntamento mensile con l’Osservatorio Foia di openpolis. Dall’evoluzione normativa della materia, alla sua applicazione nella giurisprudenza. Ma anche i dati del fenomeno, tra richieste e risposte, e il racconto di best practice: come sono stati utilizzati i dati per investigazioni di interesse pubblico. In collaborazione con Giulio Marotta.

Il registro degli accessi delle autorità indipendenti

Nell’analizzare la materia del diritto di accesso civico generalizzato agli atti della pubblica amministrazione, una menzione speciale meritano, come visto in passato, i registri degli accessi. Ogni amministrazione deve infatti istituire, sul proprio sito internet, un registro, nel quale riportare gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito, senza peraltro indicare i dati personali dei richiedenti, dei controinteressati e di soggetti terzi.

Dopo aver esaminato i registri degli accessi della presidenza del consiglio e dei ministeri, analizziamo ora quelli istituiti autorità indipendenti (di garanzia, regolazione e vigilanza): si tratta di organismi pubblici che esercitano in prevalenza funzioni amministrative di particolare complessità tecnica, che il parlamento ha ritenuto preferibile affidare a soggetti posti in una posizione di autonomia e indipendenza nei confronti del governo, proprio al fine di assicurare una maggiore imparzialità rispetto agli interessi coinvolti.

Si ricorda che, in base alle linee guida dell’autorità anticorruzione (par. 9) e alle circolari del ministro per la pubblica amministrazione n.2/2017 (par. 9) e n.1/2019 (par. 9) per ogni amministrazione la pubblicazione del registro avviene sotto la responsabilità del responsabile per la transizione al digitale, ruolo quindi chiave in questo processo.

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

La maggior parte dei siti delle autorità indipendenti ha predisposto, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”, una rubrica in cui si forniscono notizie puntuali sulle diverse forme d’accesso, molto utili per chi deve formulare una richiesta.

A questa regola generale fanno eccezione l’Ivass – istituto di vigilanza sulle assicurazioni – che reca il solo regolamento generale in materia di pubblicità e trasparenza dei dati; il garante per l’infanzia, che pubblica solo i riferimenti normativi; la commissione di garanzia sciopero, che pubblica il solo registro sull’accesso documentale; l’Anvur – Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca – che fornisce solo scarne informazioni; la Covip – commissione sui fondi pensione – che non fornisce alcuna informazione al riguardo.

Tre le 13 autorità prese in considerazione, alcune meritano menzione particolare per la cura dei dettagli forniti. Pagine web che forniscono anche i moduli per le diverse forme di accesso (documentale, civico semplice e generalizzato) e dettagli degli uffici destinatari delle richieste. Parliamo nello specifico dell’Anac – autorità anticorruzione (che ha anche approvato nel 2018 un unico regolamento in materia), della Consob e della Banca d’Italia: quest’ultima ha approvato distinti regolamenti per le tre forme di accesso.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Poco più della metà delle autorità indipendenti ha provveduto alla pubblicazione del registro degli accessi generalizzato: Agcm (antitrust), Agcom, Anac, Autorità trasporti, Consob, Anvur (sistema universitario) e Banca d’Italia (il registro di quest’ultima è peraltro limitato al secondo semestre del 2018).

Come già verificato per i ministeri, anche con riferimento alle autorità indipendenti si registrano differenti modalità nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro. E ciò rappresenta chiaramente un limite: da un lato perché alcune strutture non stanno pubblicando le informazioni richieste, dall’altro perché quando queste informazioni vengono fornite, le forti differenze nei dati non permettono una piena e dovuta comprensione della materia.

Anche analizzando le 7 strutture che pubblicano i registri, le difformità sono evidenti. In particolare l’Agcom e l’Anvur hanno realizzato un unico registro con distinzione al suo interno delle diverse tipologie; Agcm, Anac e Banca d’Italia solo il registro per gli accessi generalizzati (l’Anac ha pubblicato anche un registro dell’accesso semplice ma solo per gli anni 2015-2017); l’Autorità trasporti pubblica due registri (accesso civico semplice e FOIA); la Consob un registro per l’accesso civico (senza però consentire di identificare sempre al suo interno le richieste FOIA).

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono però tre:

• la tempistica degli aggiornamenti;
• la tipologia di dati rilasciati;
• il contenuto delle informazioni rese disponibili.

I registri di Anac, Agcom, Anvur e Consob sono costantemente aggiornati, e questo rappresenta certamente un elemento positivo. Lo stesso non si può dire per le altre 3 autorità che pubblicano informazioni sulle richieste, con i dati aggiornati a dicembre 2018.

I dati sono prevalentemente in formato pdf, ad eccezione della Consob (doc) e dell’Agcom (xls). Certamente rispetto ai ministeri va sottolineato come le informazioni contenute nei registri siano meno dettagliate. La descrizione delle richieste è spesso sommaria (Antitrust) o non sono esplicitate le motivazioni del diniego (Agcom).

In aggiunta sottolineiamo come nessun registro riporta la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.), informazione molto importante per comprendere chi e perché utilizza questo strumento. Elemento ancora più grave invece riguarda la mancanza completa di qualsiasi tipo di dato che riguarda i ricorsi al giudice amministrative. Solamente l’Anac (dal 2018), la Consob, l’Anvur e la Banca d’Italia forniscono i dati sull’esito delle richieste di riesame al responsabile della trasparenza.

Tutto questo rende impossibile un’analisi completa ed approfondita delle richieste FOIA inoltrate alle autorità indipendenti. Considerando tutti gli elementi visti fino ad ora, il monitoraggio delle richieste di accesso generalizzato completo per gli anni 2017 e 2018 è possibile per sole 6 autorità: Agcom, Antitrust, Anac, Anvur, Trasporti e Consob. Per Banca d’Italia le informazioni sono disponibili solo per il secondo semestre del 2018

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato

Analizzando i dati disponibili possiamo vedere come tra il 2017 e il 2018 siano state 129 le richieste di accesso civico generalizzato nei confronti di autorità indipendenti. Tra queste, il 76% delle richieste sono state accolte, il 12,40% parzialmente accolte, a il rimanente 11,60% rifiutate.

L'autorità più sollecitata è stata l'Anac con 41 richieste, di cui 22 accolte, seguita dall'autorità di valutazione sul sistema universitario (Anvur) con 31 richieste, tutte accolte. In generale i tempi di attesa per tutte le strutture analizzate sono state nei tempi di legge previsti.

Considerazioni finali

Il quadro sopra sintetizzato evidenzia i forti ritardi da parte delle autorità indipendenti nell’attuazione della normativa in materia di accesso. Da questo punto di vista sarebbe necessario che tutti tali organismi procedessero tempestivamente all’istituzione dei registri per l’accesso e integrassero i dati sulle richieste pervenute, adeguandosi alla circolare n. 1/2019 del ministro Buongiorno.

Il testo definisce infatti uno standard comune per quanto riguarda sia i dati da pubblicare che il supporto informatico (in modo da facilitare anche una trasmissione più facile dei dati medesimi), ed avere così una visione chiara del fenomeno e consentire un monitoraggio efficace e costante.

Il monitoraggio di openpolis

L’Osservatorio Foia continuerà a verificare il concreto funzionamento del diritto di accesso in Italia, dedicando una particolare attenzione al modo in cui le amministrazioni si adegueranno alle indicazioni della recente circolare del ministro della pubblica amministrazione sul registro degli accessi. Nei prossimi mesi saranno analizzati i registri sull’accesso delle amministrazioni regionali e delle città capoluogo di regione.