Le componenti e gli obiettivi del fondo di solidarietà comunale Finanza locale

Il nostro paese è storicamente caratterizzato da ampie disparità territoriali a livello economico e sociale. Un dato che si riflette nell’offerta di servizi ai cittadini, che cambia da comune a comune in base alle risorse che gli enti possono spendere. Da qui la necessità, prevista dalla costituzione, di un fondo perequativo per compensare i divari tra i territori. E, più in generale, quella di un meccanismo che regoli la distribuzione delle risorse tra i comuni. È a queste esigenze che risponde il fondo di solidarietà comunale.

Come si compone il Fsc

Il fondo di solidarietà comunale (Fsc) è parte fondamentale delle risorse che il sistema di federalismo fiscale italiano destina ai comuni delle regioni a statuto ordinario (Rso), e di Sicilia e Sardegna. Da notare che per le due isole vigono regole diverse, a partire dalla mancata applicazione dei criteri di riparto perequativo.

Come abbiamo avuto modo di spiegare anche in un precedente articolo, attualmente il Fsc è costituito da 3 principali componenti:

• ristorativa, finalizzata alla compensazione delle minori entrate derivanti dalle riduzioni di Imu e Tasi;
• tradizionale, finalizzata al riequilibrio delle risorse storiche. Questa componente del fondo viene assegnata, in parte, sulla base del criterio della compensazione della spesa storica e in parte, per i soli comuni delle Rso, mediante l’applicazione di criteri di tipo perequativo;
• quella legata agli obiettivi di servizio, destinata allo sviluppo dei servizi sociali comunali e al potenziamento degli asili nido.

A queste si aggiungono altre risorse, contributi aggiuntivi, correttivi, spiegati nel dettaglio sulla piattaforma di Sose OpenCivitas.

Parliamo di circa 6 miliardi (per le sole regioni a statuto ordinario). Una somma che, come si vede dal grafico, è variata nel tempo sia negli importi totali che nella composizione. Per le regioni a statuto ordinario, è passato da un totale di circa 5 miliardi e mezzo nel 2017 a quasi 6 miliardi nel 2021. In termini di composizione, quest'anno è stata introdotta la componente destinata allo sviluppo dei servizi sociali, che ammonta a circa € 216 milioni.

Va inoltre sottolineato il progressivo aumento del fondo assegnato con il metodo fabbisogni-capacità fiscali, rispetto alla riduzione di quello distribuito secondo metodo storico. Un andamento che, come avremo modo di spiegare meglio nel corso dell'articolo, deriva da una volontà precisa del legislatore di dare sempre più rilevanza al criterio dei fabbisogni standard rispetto a quello basato sulla compensazione di risorse storiche.

Infine, da notare che gran parte del Fsc è costituita ogni anno dalle risorse destinate a compensare i minori introiti Imu e Tasi. Due fonti di entrata che sono state ridimensionate dalla legge 228/2012, che ha escluso da questi tributi l’abitazione principale e ha garantito agli enti la compensazione delle minori entrate tramite l’inserimento di ristori nel fondo di solidarietà comunale.

Come si intuisce già da questi primi dati, negli anni gli interventi legislativi sulla composizione del Fsc e sul metodo con cui distribuirlo sono stati numerosi. E per capire come funziona il federalismo fiscale nel nostro paese e quali obiettivi si pone, è utile ripercorrerli.

Dalla componente ristorativa al fondo perequativo

Introdotto nel 2013 dalla legge di stabilità, il Fsc prevedeva inizialmente solo la componente storica, che aveva l'obiettivo di riequilibrare le risorse dei comuni, in seguito al passaggio da Ici a Imu. Il Fsc serviva quindi a redistribuire gli effetti derivanti dalla nuova imposta immobiliare, in modo che non determinasse vantaggi o svantaggi ai singoli enti, rispetto alle risorse che garantivano l’Ici e i trasferimenti statali.

A partire dal 2015, una componente del fondo inizia a essere distribuita in base a criteri perequativi, con un meccanismo pensato per appianare i divari economici tra gli enti. Concretamente, per ogni comune vengono stimati i rispettivi fabbisogno standard e capacità fiscale e messi a confronto.

La capacità fiscale di un comune è la misura della sua capacità di prelievo che non risente dello sforzo fiscale. In altre parole, è la stima delle risorse che un ente locale riceve dalle entrate tributarie, a parità di livello di imposizione fiscale.

Se la differenza tra fabbisogno standard totale e capacità fiscale (il cosiddetto fiscal gap) è negativa, significa che il comune è più che in grado con la sua sola capacità fiscale di coprire il fabbisogno che gli viene riconosciuto e quindi di finanziare i servizi essenziali sul proprio territorio. In questo caso l'ente dovrà cedere una parte del proprio gettito ad altri comuni.

Se la differenza è invece positiva, significa che il comune in questione non riesce autonomamente a finanziare lo svolgimento delle sue funzioni fondamentali. In questo caso è stabilito che l'ente riceva le risorse aggiuntive.

Va specificato che gli enti non versano né ricevono l'intero importo risultato dalla differenza tra fabbisogno standard e capacità fiscale, ma solo una parte. Una quota che aumenta di anno in anno e che raggiungerà il 100% nel 2030, stando a quanto stabilito dalla legge di bilancio 2019 e dal decreto legislativo 124/2019. Al costante aumento della componente di Fsc assegnata con il metodo fabbisogni-capacità fiscale corrisponde il costante calo della componente assegnata con metodo storico, come abbiamo visto in precedenza nel grafico.

Questo sistema è frutto di una decisione precisa del legislatore, di dare maggiore rilevanza alla parte perequativa del Fsc, quella che sulla carta serve a ridurre i divari territoriali, rispetto a quella di ristorazione delle risorse storiche.

Come viene distribuito il fondo perequativo, comune per comune

Nel 2021 sono 4.635 gli enti che hanno un fiscal gap positivo, contro 1.930 che invece hanno un fiscal gap negativo.

La prima condizione riguarda quasi tutti i comuni del sud, dove infatti il 94% degli enti ha una capacità fiscale insufficiente a coprire il fabbisogno standard. Anche nel centro l'ampia maggioranza degli enti (82%) ha un fiscal gap positivo e lo stesso vale per il nord Italia, anche se qui si tratta di una quota che supera solo di poco la metà.

Analizzando i dati comune per comune, gli enti con un fiscal gap negativo più ampio sono Milano (€-192,7 milioni risultati dalla differenza tra fabbisogno e capacità), Roma (€-96,6 mln) e Bologna (€-30,4 mln). Al contrario, quelli con i fiscal gap positivi più alti sono Napoli (€170, 4 milioni), Torino (€37,4 mln) e Reggio di Calabria (€22,2 mln). Anche a livello pro capite, considerando solo le città con più di 100mila abitanti, Milano risulta l'amministrazione dove la capacità fiscale supera maggiormente il fabbisogno standard (€-138 per abitante) e Napoli quella dove invece il fabbisogno supera più ampiamente la capacità (€177).

È fondamentale ricordare che queste cifre si riferiscono solo al fondo perequativo, non al fondo di solidarietà totale destinato ai vari comuni. Il Fsc infatti, come abbiamo visto in precedenza, comprende diverse altre risorse.

Una nuova componente nel 2021

Alle componenti ristorativa e tradizionale del Fsc si è aggiunta, con un importante incremento di risorse introdotto dalla legge di bilancio 2021, la componente vincolata agli obiettivi di servizio, di cui abbiamo già parlato in modo approfondito in un precedente articolo.

In sintesi si tratta di risorse verticali, cioè finanziate direttamente dallo stato, che vengono ripartite tra gli enti comunali in base ai fabbisogni standard. Allo scopo di finanziare il potenziamento dei servizi sociali dei comuni delle Rso e dei servizi di asili nido, sia dei comuni delle Rso sia di quelli di Sicilia e Sardegna.

Per quanto riguarda i servizi sociali la conferenza stato-città, riunitasi il 22 giugno 2021, ha adottato lo schema di decreto del presidente del consiglio dei ministri con il quale vengono determinati gli obiettivi di servizio e le modalità di monitoraggio, tenendo conto della nota metodologica della commissione tecnica per i fabbisogni standard. Mentre le risorse destinate agli asili nido, che verranno distribuite a partire dal 2022, sono espressamente vincolate al miglioramento dell'offerta. In particolare all'aumento del numero di posti disponibili a tempo pieno rispetto ai residenti tra 0 e 2 anni, nei comuni dove tale rapporto è inferiore alla media di territori con un numero simile di bambini 0-2.

È importante sottolineare che la componente legata agli obiettivi di servizio rappresenta un passo avanti fondamentale verso una distribuzione sempre più equa delle risorse del Fsc ai comuni. Avvicinando il percorso legislativo del federalismo fiscale all'introduzione dei Lep.

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