Le dichiarazioni del governo sul Pnrr rischiano di essere fuorvianti #OpenPNRR

• Il governo ha pubblicato la quinta relazione sul Pnrr. Molti dati presenti nel documento rischiano di essere fuorvianti se non contestualizzati.
• La relazione pone molta enfasi sulle "misure attivate". Tale indicazione però non dice molto riguardo lo stato di avanzamento dei diversi progetti.
• Un'indicazione più rilevante riguarda la spesa sostenuta. Questa ammonta a meno di 10 miliardi nel 2024. I fondi spesi finora sono il 26% circa del totale.
• Sono le misure di competenza del ministero dell'ambiente a riportare il livello più alto di spesa, pari a 14,3 miliardi. Segue il ministero delle imprese.
• L'Italia ha completato meno della metà delle scadenze previste. A livello europeo, diversi paesi riportano percentuali più alte.

La scorsa settimana il governo ha diffuso la quinta relazione sullo stato di avanzamento del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Nel documento, così come nelle dichiarazioni rilasciate alla stampa, l’esecutivo ha posto grande enfasi sui dati riguardanti le “misure attivate”. Quegli investimenti cioè già finanziati e in corso di esecuzione.

La relazione evidenzia che l’85% degli importi è attribuibile a misure già attivate. Dato che sale al 92% se si considerano gli investimenti che prevedono l’assegnazione delle risorse tramite bandi o avvisi pubblici.

Questa e altre informazioni contenute nella relazione devono però essere contestualizzate per non rischiare di risultare fuorvianti. Il fatto che le misure siano state attivate ad esempio non implica automaticamente che i vari progetti siano già nella fase di concreta realizzazione. Da questo punto di vista un indicatore più significativo è quello relativo alla spesa sostenuta.

8,5 mld € la spesa dei fondi Pnrr sostenuta nei primi 6 mesi del 2024.

Non si trovano però riferimenti all’obiettivo di spesa previsto per l’anno corrente. Cifra che, in base alle informazioni più recenti disponibili pubblicate dalla corte dei conti, dovrebbe aggirarsi intorno ai 43,2 miliardi di euro. Traguardo che sembra davvero difficile da raggiungere a meno di un clamoroso cambio di passo.

Da contestualizzare anche il confronto con gli altri paesi europei. Il governo ha sottolineato infatti come l’Italia sia il paese con il maggior numero di traguardi e obiettivi, le cosiddette scadenze, già conseguiti. Se da un lato questo è vero in termini assoluti, dall’altro occorre evidenziare che gli adempimenti completati rappresentano meno del 40% del totale. Diversi paesi da questo punto di vista riportano percentuali più alte.

Un ultimo elemento che vale la pena sottolineare riguarda il fatto che la relazione cita le valutazioni di diversi organismi internazionali sull’operato dell’Italia. Dalla commissione europea all’Ocse al Fondo monetario internazionale. Il documento governativo evidenzia gli elogi riconosciuti al nostro paese ma omette quasi del tutto il fatto che tali soggetti riportano anche la presenza di criticità ancora non risolte.

The implementation of Italy’s recovery and resilience plan is underway, however timely completion will require increased efforts. […] The size and complexity of the plan, and challenges linked to absorption capacity, call for accelerating investments and addressing emerging delays while strengthening administrative capacities to ensure that reforms and investments can be completed on time. Investments, in particular, are highly concentrated towards the end of the RRP implementation and merit special attention.

– Recomendation for a Council recommendation on the economic, social, employment, structural and budgetary policies of Italy, 19 giugno 2024.

Le procedure di attivazione e la spesa sostenuta

Il governo ha posto molta enfasi sulle cosiddette “misure attivate”. Con questo termine si fa riferimento in particolare a quegli investimenti contenuti nel Pnrr per cui sono state avviate le procedure per la selezione dei progetti da finanziare così come dei soggetti attuatori che dovranno realizzare tali interventi. Il valore complessivo delle misure già attivate è di circa 164,8 miliardi sui 194,4 totali assegnati al nostro paese (l’85% circa).

Aggregando i dati per missione – le macro aree di intervento con cui si categorizzano le diverse misure – emerge che 3 su 7 sono già attivate per oltre il 90% degli importi previsti. La percentuale più alta è quella della missione 3 (Infrastrutture per una mobilità sostenibile) che arriva al 99%.

29,6 mld € gli importi del Pnrr afferenti a misure non ancora attivate.

In base a quanto riportato dalla relazione governativa, gli interventi non ancora attivati riguardano misure nuove (con particolare riferimento a quelle contenute nella missione 7) o che hanno cambiato amministrazione titolare a seguito della revisione del piano e ad altre misure per le quali la fase di selezione dei progetti da finanziare è in via di conclusione. Si tratta in prevalenza di interventi che prevedono l’erogazione di incentivi o di forniture di beni e servizi per i quali sono state espletate le procedure di selezione e sono in corso le attività di verifica.

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La relazione inoltre fornisce le stesse informazioni ma facendo riferimento solamente a quegli interventi che richiedono procedure di affidamento come bandi, avvisi e decreti di finanziamento per l’assegnazione delle risorse.

Per questo sottoinsieme di progetti, la presenza di procedure di affidamento è un indicatore affidabile di avanzamento perché la messa a gara presuppone una serie di atti procedurali e attuativi riguardanti la definizione delle specifiche modalità di realizzazione del progetto stesso.

– Quinta relazione del governo sullo stato di attuazione del Pnrr, 22 luglio 2024

Gli investimenti che rientrano in questa categoria valgono in totale circa 133 miliardi di euro, di cui 122 miliardi relativi a misure già attivate. A livello di missione quella che riporta il valore più alto è ancora la numero 3 dove la totalità delle risorse che richiede procedure di questo tipo è stata attivata. Solo le missioni 4 (Istruzione e ricerca) e 5 (Inclusione e coesione) presentano un valore inferiore al 90%.

In questo caso specifico però è forse più interessante valutare la percentuale di risorse che sono già state messe a gara. L’importo che risulta associato ad almeno un bando ammonta a 111 miliardi, pari al 91% del valore delle misure attivate. Tutte le missioni presentano una percentuale pari o superiore al 90% con la sola eccezione della missione 5 (76%). Il dato più alto è ancora quello della missione 3 (97%).

Il fatto che la percentuale di risorse attivate sia alta, così come anche quello delle misure già andate a gara è certamente un’indicazione importante. Anche perché molti osservatori, tra cui l’ufficio parlamentare di bilancio, hanno notato che proprio gli aspetti procedurali sono quelli più difficili da portare a conclusione. Mentre una volta che i cantieri partono si riesce a procedere abbastanza speditamente. Occorre tuttavia rilevare che queste informazioni non ci forniscono nessuna indicazione circa lo stato di realizzazione dei vari interventi.

L’attivazione di una misura infatti è abbastanza irrilevante a fronte delle procedure per la selezione degli operatori per la realizzazione degli interventi, di cantieri che procedono lentamente o che ancora devono partire. In questo senso, il dato della spesa già sostenuta può rappresentare un’indicazione più consistente. Nella relazione sono forniti dati aggiornati anche su questo aspetto.

51,36 mld € il totale dei fondi Pnrr già spesi al 30 giugno 2024.

Cifra che corrisponde al 31% se si considera il valore totale delle risorse rientranti nelle misure attivate e che scende al 26% considerando l’importo totale del Pnrr italiano.

A meno di eventuali riprogrammazioni del piano di spesa, di cui al momento non si ha notizia, servirebbe davvero uno sforzo straordinario per completare tutte le erogazioni di fondi entro il 2026, com’è attualmente previsto.

I dati delle amministrazioni titolari

La relazione del governo sul Pnrr fornisce informazioni anche sull’impegno delle diverse amministrazioni titolari. Cioè i soggetti (principalmente i ministeri) che hanno la responsabilità della realizzazione delle misure e del rispetto delle varie scadenze. In questo caso, tenendo conto di quanto già detto riguardo le procedure di attivazione, ci focalizzeremo sulla spesa già sostenuta.

In valori assoluti, la spesa più rilevante si è registrata per le misure di competenza del ministero dell’ambiente (14,34 miliardi). Seguono il ministero delle imprese (14 miliardi) e quello delle infrastrutture (8,1 miliardi).

Ovviamente l’importo assegnato varia da amministrazione ad amministrazione. Per questo per avere un’indicazione utile a valutare la “capacità di spesa” si può analizzare il rapporto tra spesa sostenuta e totale dei fondi assegnati. Tenendo in considerazione questo indicatore, al primo posto troviamo il dipartimento per le politiche giovanili con il 66,2% (pari a circa 430 milioni rispetto alla dotazione totale di 650). Seguono il ministero degli esteri (55%) e gli organismi giudiziari superiori (Tar e consiglio di stato, 50%). 

Ci sono poi 4 soggetti che fanno registrare un dato sulla spesa sostenuta pari a 0. Si tratta del dipartimento per gli affari regionali e di quello per le pari opportunità e la famiglia che però hanno importi assegnati molto ridotti (rispettivamente 140 e 10 milioni). A questi si aggiunge la struttura per la ricostruzione post alluvione in centro Italia che però è stata istituita a fine 2023. Lo 0% di spesa sostenuta è quindi fisiologico.

Ci sono infine 1,38 miliardi ancora da spendere che risultano essere di competenza della struttura di missione del Pnrr. Da notare che a seguito della riprogrammazione economica del piano, delineata con il decreto legge 19/2024, la stessa cifra risultava ancora da assegnare. È molto probabile quindi che questi fondi saranno ricollocati.

È interessante osservare che anche in questo caso la relazione del governo riporta solamente la percentuale di risorse spese a fronte degli importi rientranti nelle misure attivate. In questo modo però si fornisce un’informazione incompleta e fuorviante.

Il confronto con gli altri paesi

Gli ultimi dati riportati nella relazione sul Pnrr che passeremo in rassegna sono quelli legati al confronto con l’operato degli altri paesi. Il governo ha affermato che il piano italiano è al primo posto sia per quanto riguarda le scadenze completate che per la quantità di risorse ricevute. In realtà questi sono dati che dicono poco sulla qualità dell’operato del nostro paese se non contestualizzati in maniera corretta.

Per fare un confronto con gli altri paesi europei è possibile fare riferimento ai dati messi a disposizione dalla commissione europea sull’apposita piattaforma. Per quanto riguarda le scadenze già completate il dataset non tiene ancora conto, limitatamente al caso italiano, dei traguardi e degli obiettivi che il nostro paese doveva conseguire entro il primo semestre di quest’anno. Ciò perché anche se la commissione ha già accertato il raggiungimento di tutti gli impegni, tale decisione deve ancora essere ratificata dal consiglio dell’Unione europea.

Tenendo presente questo elemento, possiamo osservare che è in realtà la Spagna il paese che ha il numero assoluto di scadenze già completate più alto. Si tratta di 180 adempimenti già conseguiti a fronte di 595 scadenze previste in totale. Il nostro paese viene al secondo posto con 178 scadenze completate su 617, mentre al terzo troviamo la Croazia con 156 impegni già raggiunti a fronte dei 436 previsti in totale. Se però si considera il rapporto percentuale tra scadenze già raggiunte e il totale di quelle previste, l’Italia scivola al nono posto.

29% le scadenze già completate dall’Italia rispetto al totale di quelle previste.

Al primo posto troviamo invece la Francia (67%) seguita da Danimarca (46%) e Lussemburgo (43%). Ovviamente bisogna tenere presente che questi ultimi due paesi hanno un numero totale di scadenze da raggiungere molto più basso: 93 nel primo caso e 60 nel secondo.

Anche includendo le scadenze italiane riguardanti la quinta rata il rapporto percentuale del nostro paese sale al 38% circa. Dato ancora non particolarmente elevato. A questo proposito però occorre rilevare che l’Italia ha già inviato anche la richiesta di pagamento dei fondi legati alla sesta rata.

Per quanto riguarda le risorse già ricevute, l’Italia si trova ampiamente al primo posto anche senza considerare gli importi legati alla quinta rata che ancora devono essere erogati. Nel nostro paese sono già arrivati 102,45 miliardi di euro. Il secondo dato più elevato è quello della Spagna che però si ferma a 38,41 miliardi. Segue la Francia con 30,86 miliardi.

Occorre però tenere presente che l’importo dei Pnrr varia da paese a paese. Per cui per fare un confronto omogeneo è utile valutare il rapporto tra risorse già erogate e dotazione finanziaria totale. In questo caso al primo posto troviamo la Francia (76,6%) seguita dall’Estonia (53,7%). L’Italia si trova al quarto posto (52,7%) superata di poco anche dalla Danimarca (53%).

Un ultimo elemento da tenere in considerazione è quello legato al cronoprogramma delle erogazioni dei fondi da parte delle istituzioni europee. Il piano italiano prevede 10 rate ma non per tutti è così. Solo altri 7 Pnrr infatti prevedono il pagamento in 10 rate. Oltre all’Italia anche Croazia, Slovacchia, Portogallo, Slovenia, Spagna e Cipro. Non deve sorprendere più di tanto che questi paesi siano anche quelli che hanno già presentato il maggior numero di richieste di pagamento.

Tra questi paesi effettivamente l’Italia è l’unica che ha già presentato la richiesta della sesta rata. La Croazia ne ha presentate 5, Spagna, Slovacchia e Portogallo 4.

Considerazioni finali

Come abbiamo spiegato anche in un precedente articolo, per quanto l’Italia abbia fatto dei passi avanti nell’attuazione del Pnrr c’è ancora molta strada da percorrere e non può essere dato per scontato che il nostro paese riuscirà a realizzare tutti gli obiettivi prefissati.

Dopo aver passato in rassegna alcuni dei dati contenuti nella quinta relazione sul piano è però opportuno fare alcune precisazioni. In primo luogo a partire dai dati sulla spesa. Questi restituiscono infatti un’immagine comunque parziale dello stato di avanzamento del Pnrr. Anche perché non ci dicono niente sull’attuazione delle riforme. Misure che nella stragrande maggioranza dei casi non hanno fondi a disposizione ma sono comunque una componente fondamentale del Pnrr. Da questo punto di vista è il rispetto delle varie scadenze l’indicatore da prendere in considerazione.

L’esecutivo ha inoltre sottolineato come sia fisiologico un livello limitato di spesa nei primi anni che poi tenderà ad aumentare nelle fasi finali, man mano che i vari cantieri si completeranno.

È corretto attendersi una concentrazione della spesa nella seconda parte dell’orizzonte temporale di attuazione del Piano poiché nei primi anni di attuazione erano prevalenti gli obiettivi qualitativi.

– Quinta relazione del governo sullo stato di attuazione del Pnrr, 22 luglio 2024

Si evidenzia inoltre come i dati a questo proposito possano essere sottostimati a causa di una tardiva rendicontazione da parte dei soggetti attuatori. Ostacolo che peraltro ha portato a un rallentamento delle erogazioni con conseguenti problemi di liquidità delle realtà coinvolte.

A questo proposito, l’articolo 2 del già citato decreto Pnrr quater aveva imposto ai soggetti attuatori di aggiornare il cronoprogramma procedurale e finanziario entro 30 giorni dall’entrata in vigore della norma. Tale processo, stando a quanto si legge nella relazione, avrebbe raggiunto un livello di copertura pari all’85,8% dei progetti.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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