Le difficoltà nella “messa a terra” del Pnrr, specie nel mezzogiorno #OpenPNRR

• Grazie anche al nostro impegno sono disponibili nuovi dati sul Pnrr che ci consentono di capire a che punto sono i singoli progetti.
• Analizzando i principali beneficiari dei fondi si nota come si tratti principalmente di enti pubblici o di società a partecipazione pubblica.
• I fondi Pnrr già assegnati sono andati principalmente ai settori della digitalizzazione, delle infrastrutture e della scuola, università e ricerca.
• I territori che ricevono più risorse Pnrr sono Lombardia, Campania e Veneto. Per quanto riguarda l'avanzamento delle opere il sud è più in difficoltà.
• Finora l'Italia è riuscita a rispettare le scadenze anche grazie alle varie revisioni del Pnrr. Resta però ancora molto da fare.

All’inizio di febbraio abbiamo annunciato la pubblicazione di importanti aggiornamenti sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Grazie ai nuovi dati rilasciati dal governo infatti è possibile conoscere più nel dettaglio quanti e quali sono i progetti finanziati dal piano.

269.299 progetti monitorati su OpenPNRR.

Ma un’altra grande novità consiste nella pubblicazione di informazioni dettagliate circa la spesa sostenuta per ogni singolo intervento. Questo dato finora non era mai stato disponibile se non in forma aggregata a livello di misura. Un importante passo in avanti in termini di trasparenza reso possibile anche grazie alle nostre continue sollecitazioni anche se, come vedremo, permangono alcuni elementi di criticità.

Adesso quindi si può capire come si distribuiscono i progetti finanziati sul territorio nazionale e dove si incontrano le maggiori difficoltà nella messa a terra. Il quadro che ne emerge si conferma abbastanza complesso, in particolare nel sud del paese. E proprio per questo motivo fonti stampa riportano della possibilità di una quinta revisione del piano italiano.

29% i pagamenti già rendicontati dai soggetti attuatori del Pnrr.

Da questo dato si comprende chiaramente come nella maggior parte dei casi ci sia ancora molto lavoro da fare. In questo articolo, realizzato da Openpolis in collaborazione con lo European data journalism network, cercheremo di capire più nel dettaglio com’è cambiato il Pnrr nel tempo, come si distribuiscono gli investimenti sul territorio e dove si registrano i maggiori ritardi in termini di messa a terra delle opere.

I 100 principali beneficiari del Pnrr

Un primo elemento interessante da analizzare riguarda chi sono gli effettivi beneficiari dei fondi del Pnrr. Infatti, per quanto i soggetti coinvolti nell’attuazione del piano italiano siano oltre 27mila, circa il 34,3% delle risorse (66,6 miliardi di euro) si concentra nelle mani di 100 beneficiari. Proprio per questo motivo l’Unione europea, con l’approvazione del regolamento istitutivo del RepowerEu, ha disposto che ogni stato pubblichi una lista dei primi 100 soggetti che ricevono l’ammontare più elevato di risorse.

L’Italia ha adempiuto a questa nuova direttiva per la prima volta nell’aprile del 2023. Il più recente aggiornamento di questa lista risale al settembre dello scorso anno. Nella stragrande maggioranza dei casi, si tratta di enti pubblici, società pubbliche o aziende con partecipazione pubblica. Più nello specifico, tra i 100 enti che ricevono più fondi dal Pnrr in Italia troviamo 27 aziende, 21 amministrazioni pubbliche centrali (tra cui 5 ministeri), 16 regioni e 12 comuni.

Il soggetto che beneficia della maggior quota di fondi in assoluto è Rete Ferroviaria Italiana (Rfi). Questo ente riceve circa 22,4 miliardi di euro, un dato che non sorprende visto che buona parte degli investimenti in infrastrutture riguarda proprio il trasporto su rotaia. Segue E-Distribuzione Spa con circa 3,5 miliardi di fondi assegnati. Il terzo ente che riceve più risorse dal Pnrr è il Ministero della Giustizia (2,4 miliardi). Tra le amministrazioni territoriali, la regione che riceve più fondi è la Campania (1,7 miliardi) mentre tra i comuni è Roma (1,1 miliardi).

Grazie ai dati messi a disposizione dal governo italiano, è possibile inoltre comprendere quali siano le principali aree di intervento dei 100 soggetti che ricevono più fondi dal Pnrr. Logicamente una quota consistente degli investimenti è dedicata al potenziamento del trasporto ferroviario. In particolare, a questo settore sono destinati 23,3 miliardi di euro. Nello specifico, 12,6 miliardi riguardano la realizzazione di nuove linee ad alta velocità o il potenziamento di quelle esistenti. Il resto è invece destinato alla riqualificazione delle stazioni e agli interventi sulle linee regionali.

Altri 3,5 miliardi di euro sono assegnati al potenziamento delle smart grid: reti elettriche intelligenti che integrano tecnologie digitali per migliorare l’efficienza, l’affidabilità e la sostenibilità della distribuzione dell’energia. Una somma molto simile è destinata a portare l’infrastruttura per le connessioni internet a una velocità di almeno 1 Gbps in download nelle aree del paese che ancora ne sono prive. Infine, 3,3 miliardi sono destinati al potenziamento del trasporto pubblico locale (metro, tram, autobus), mentre 2,5 miliardi sono destinati al rafforzamento della medicina territoriale.

I fondi del Pnrr già assegnati

Allargando lo sguardo a tutto il piano, possiamo osservare che i progetti che risultano finanziati attualmente sono 269.299 in totale. Il valore complessivo di queste opere supera i 200 miliardi di euro, di cui il Pnrr contribuisce con circa 140 miliardi (pari a circa il 70% del costo totale dei diversi interventi).

54 mld € i fondi Pnrr ancora da assegnare.

Tra questi rientrano anche i fondi assegnati al RepowerEU, pari a circa 11 miliardi di euro, per cui al momento non risultano progetti attivi.

In termini numerici, la maggior parte dei progetti finanziati rientra nella categoria della digitalizzazione (oltre 74 mila). Seguono gli interventi sulle infrastrutture (oltre 63 mila) e quelli di varia natura nell’ambito della scuola, dell’università e della ricerca. Per quanto riguarda gli importi già assegnati, possiamo osservare che il 35,4% dei fondi è destinato alle infrastrutture (circa 50 miliardi di euro). Seguono gli interventi nell’ambito dell’istruzione e della ricerca (25,2 miliardi di euro, pari a circa il 18% dei fondi allocati) e quelli specifici per la transizione ecologica (18,4 miliardi di euro, pari al 13,1% dei fondi assegnati).

Vedi tutti i progetti finanziati
su OpenPNRR.

Rispetto al nostro ultimo aggiornamento dati, risalente al luglio 2024, le cose sono cambiate anche in maniera significativa. Complessivamente infatti i progetti attivi risultano essere aumentati di 6.868 unità per un importo assegnato incrementato di circa 3,8 miliardi di euro.

Tuttavia occorre ricordare che il Pnrr è stato rivisto molte volte, che molte misure sono state definanziate del tutto o in parte e che migliaia di progetti nel tempo sono usciti dal perimetro del piano, come abbiamo spiegato ad esempio in questo articolo. E in effetti andando a vedere nei singoli ambiti si trovano situazioni molto eterogenee. Ad esempio, rispetto al luglio 2024, i progetti dedicati alla transizione ecologica sono diminuiti di 1.810 unità, allo stesso tempo però i fondi assegnati sono aumentati di 3,2 miliardi. Per quanto riguarda le infrastrutture risultano tagliate 1.049 opere ma il valore totale dei fondi Pnrr assegnati è aumentato di 1,4 miliardi. Una significativa riduzione delle risorse assegnate riguarda il tema dell’inclusione sociale.

-3,7 mld € i fondi Pnrr assegnati al tema dell’inclusione sociale, rispetto ai dati di luglio 2024.

Le motivazioni che hanno portato all’eliminazione dei progetti possono essere molte: dalla rinuncia per criticità emerse durante l’esecuzione dell’intervento fino alla raffinazione dei dati che ha consentito di eliminare doppioni o altri tipi di errore. Naturalmente ogni progetto fa storia a sé e andrebbe analizzato in maniera approfondita per capire quali dinamiche hanno portato alla sua eliminazione.

I dati sulla spesa sostenuta finora

Finora ci siamo concentrati su chi e cosa finanzia il Pnrr. Per avere un’idea più precisa di quale sia lo stato di avanzamento generale del piano si può fare riferimento alla spesa sostenuta finora. Questo perché i fondi assegnati non vengono erogati immediatamente ma solo al raggiungimento di determinati step (i cosiddetti Sal, stato avanzamento lavori).

In base ai più recenti dati disponibili risulta che i fondi già spesi dal nostro paese ammontano in totale a circa 59 miliardi di euro. Un dato molto basso che lascia capire come ci sia bisogno di una grande accelerazione per portare a termine il piano entro il 2026.

30,14% le risorse Pnrr già erogate rispetto al totale, in base alle dichiarazioni delle amministrazioni titolari.

In termini assoluti, l’area di intervento per cui attualmente risulta già spesa la quota più consistente di fondi è quella delle infrastrutture con circa 24,6 miliardi di euro. Seguono impresa e lavoro (15,8 miliardi) e scuola, università e ricerca (7,4 miliardi). Per valutare lo stato di avanzamento dei vari investimenti tuttavia occorre analizzare quanto è già stato speso rispetto ai fondi messi a disposizione. Da questo punto di vista possiamo osservare che il settore più avanzato è quello dell’impresa e del lavoro con il 47,3%. Seguono le infrastrutture (46,1%) e la giustizia (42,7%).

Le aree più indietro dal punto di vista delle risorse già spese sono quelle legate alla pubblica amministrazione (7,1%), alla transizione ecologica (8,5%) e alla cultura e turismo (11,3%).

La territorializzazione dei progetti e le principali criticità

Grazie ai nuovi dati è possibile avere un quadro aggiornato di come opere e investimenti si distribuiscono sul territorio nazionale. A livello numerico, la regione che ospita la quota maggiore di interventi sul proprio territorio è la Lombardia (41.290 progetti). Seguono Veneto (24.112), Campania (24.077) e Piemonte (22.126). Anche a livello di risorse assegnate queste regioni risultano ai primi posti. Alla Lombardia infatti sono andati finora circa 18,9 miliardi di euro, alla Campania 15,9, al Veneto 13,5 e al Piemonte 12,6. Bisogna ovviamente tenere presente che alcuni progetti non sono territorializzabili e che una parte dei fondi è ancora da assegnare.

Vedi come si distribuiscono le opere nei territori
su OpenPNRR.

Delineato questo quadro, l’aggiornamento dei dati di dicembre rappresenta una grande novità che ci consente di avere informazioni dettagliate sui pagamenti già effettuati a livello di singolo progetto. Si tratta certamente di un passo in avanti molto importante anche se occorre rilevare che alcune criticità permangono.

Aggregando i dati sui pagamenti dei singoli progetti infatti si notano alcuni disallineamenti rispetto al dato sulla spesa sostenuta a livello di misura. Ciò è dovuto al fatto che queste informazioni hanno fonti diverse. Le prime arrivano dai soggetti attuatori coinvolti direttamente nella realizzazione delle diverse opere mentre le seconde sono dichiarate dalle amministrazioni titolari degli investimenti. Inoltre non sono disponibili dati disaggregati sui pagamenti per le misure Transizione 4.0 e Rafforzamento dell’Ecobonus per l’efficienza energetica. Tali disallineamenti possono essere imputabili a ritardi o errori nel conferimento dei dati. Criticità evidenziata peraltro anche dall’ufficio parlamentare di bilancio.

Sollecitato sul tema, il governo ha ribadito più volte come i dati sui flussi dei fondi Pnrr fossero probabilmente sottostimati. Lo stesso nuovo ministro con delega al piano Tommaso Foti, pur riconoscendo le difficoltà, è intervenuto sul tema.

I dati di Openpolis si fermano al 30 novembre 2024, ora siamo a febbraio 2025. Ritengo di poter dire che probabilmente al 30 dicembre 2024 avremo più o meno contabilizzato 64 miliardi di spesa.

– Tommaso Foti, ministro per gli affari europei, il Pnrr e le politiche di coesione (6 febbraio 2025)

Non è chiaro tuttavia su che basi poggi questa valutazione. Nonostante ci siano stati dei progressi in termini di trasparenza e disponibilità di informazioni appare del tutto evidente come ci sia ancora molto lavoro da fare. Le strutture governative preposte si sono impegnate ad aggiornare periodicamente i dati. L’auspicio è che con le prossime pubblicazioni tali lacune possano essere via via superate per far sì che le valutazioni sullo stato di avanzamento del piano possano essere il più possibile realistiche.

Fatta questa doverosa premessa, possiamo andare a vedere a che punto sono i progetti nei diversi territori. A livello regionale si osserva che la percentuale dei pagamenti rendicontati finora ci parla di uno stato di avanzamento dei progetti tutto sommato molto contenuto. La regione più avanti da questo punto di vista è il Veneto che però si ferma al 28% delle risorse già erogate. Seguono il Trentino Alto Adige (24%) e la Liguria (22%). La Lombardia completa l’elenco delle regioni con una percentuale di pagamenti superiore al 20%.

Generalmente al sud i progetti fanno più fatica a ingranare. Con la sola eccezione della Valle d’Aosta (13%), infatti le percentuali più basse si registrano in Calabria (10%), Campania (13%), Sicilia (13%) e Sardegna (14%).

Il tema delle scadenze

Il Pnrr italiano quindi è tutt’altro che in una fase avanzata di realizzazione nonostante ormai la sua conclusione sia dietro l’angolo. Ciò nonostante finora il nostro paese è riuscito a rispettare tutte le scadenze previste.

Leggi
Cosa sono le scadenze del Pnrr.

Da questo punto di vista però, come abbiamo spiegato più volte, sono intervenute le varie rimodulazioni del piano che ne hanno agevolato il conseguimento. Il lavoro da fare per completare tutte le scadenze tuttavia è ancora molto.

237 le scadenze da conseguire tra il 2025 e il 2026 (di cui 2 già completate), pari al 41% del totale. 

D’altra parte il neo commissario Ue Raffaele Fitto ha invitato gli stati membri ad accelerare nell’implementazione dei propri piani per non rischiare di perdere i fondi. Allo stesso tempo però ha ribadito che i paesi potranno presentare richieste di modifica ogni volta che lo riterranno necessario.

As we approach the final 2026 deadline, the Commission will be assessing continuously whether Member States deliver on their commitments and the final milestones and targets are likely to be fulfilled by then. Should that not be the case, according to the current legislative framework I will engage with the relevant Member States on how to amend their plans and ensure that funds are focused on equally ambitious alternative investments that can be completed within the lifetime of the Facility. If, despite these efforts, some of the last milestones or targets are still considered as not satisfactorily fulfilled, the corresponding disbursement will not be made.

– Risposte di Raffaele Fitto ai quesiti posti dal parlamento europeo, 6-9 giugno 2024.

Nonostante le varie rimodellazioni peraltro è opportuno evidenziare che alcuni obiettivi e traguardi non sono stati completati al 100%, almeno sulla base delle informazioni disponibili.

Vedi il quadro delle scadenze
su OpenPNRR.

Solo per citare alcuni esempi, entro la fine del 2024 si prevedeva una riduzione del 95% del numero di cause pendenti nei tribunali ordinari civili di primo grado. Dall’ultima rilevazione disponibile (ottobre 2024) risultava una riduzione pari al 91,67%. Secondo le stime del Ministero della giustizia, la percentuale di riduzione che si prevedeva di raggiungere al 31 dicembre 2024 sarebbe stata pari al 92,9%.

Un caso simile riguarda una scadenza che prevedeva l’entrata in vigore di tutti i decreti attuativi necessari per la riforma degli istituti tecnici e professionali. In base alle informazioni rilasciate dall’ufficio per il programma di governo tuttavia, al 14 febbraio scorso, di questi atti ne mancano ancora almeno 8.

Si tratta certamente di disallineamenti veniali e che non dovrebbero inficiare l’ottenimento dei fondi legati all’erogazione della settima rata. Tuttavia sono elementi da tenere in considerazione nel valutare l’effettivo stato di avanzamento del Pnrr e soprattutto quello che potrà essere il suo impatto nel lungo periodo.

European data journalism network

Questo articolo è stato scritto nell’ambito dello European data journalism network, la piattaforma per le notizie data-driven sugli affari europei di cui openpolis fa parte. Il progetto sul Next generation Eu è stato coordinato dalla testata francese Alternative Economiques.

Foto: Governo – Licenza