Le misure del Pnrr in difficoltà, in attesa di revisione Monitoraggio e trasparenza

• La situazione economica e lavorativa attuale rende necessaria una qualche revisione del Pnrr.
• Il governo individuava 118 misure con 1-4 debolezze: aumento dei costi, squilibrio del mercato del lavoro, difficoltà normative e di rendicontazione.
• 57 su 118 le misure con problemi oggettivi e quindi modificabili. Ma nella bozza più recente si parla di 144 su cui proporre revisioni.
• 2 investimenti registrano tutte e 4 le criticità ma non viene spiegato il perché. È necessaria più chiarezza, soprattutto in vista della richiesta di revisione.

Lo scorso giovedì 27 luglio si è riunita nuovamente la cabina di regia sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). All’ordine del giorno, l’esame della proposta di revisione complessiva dell’agenda, incluso il capitolo sul piano energetico RepowerEu, da inviare a Bruxelles nei prossimi mesi. In conferenza stampa il ministro per il Pnrr Raffaele Fitto ha esposto i punti principali di questa prima bozza, condivisa poi dal dipartimento per le politiche europee.

Di queste 144 misure, 9 dovrebbero subire un definanziamento e un’esclusione dal Pnrr, per essere invece portate avanti con altre risorse da fonti diverse. Si tratta per esempio degli investimenti sull’utilizzo dell’idrogeno come vettore di energia rinnovabile e degli interventi di contrasto al dissesto idrogeologico.

Va ricordato che per effettuare revisioni generiche al Pnrr originale, l’esecutivo è tenuto a giustificare alla commissione europea l’esistenza di circostanze o eventi oggettivi che hanno reso impossibile la realizzazione di determinate misure o scadenze.

Nella terza relazione al parlamento sull’attuazione del Pnrr il governo aveva già delineato – anche se con una comunicazione poco chiara e priva di dettagli – un quadro delle misure soggette a difficoltà.

Solo 57 poi vengono identificati come soggetti a ostacoli oggettivi e quindi potenzialmente modificabili, sempre nella relazione. Un dato che stupisce, considerando che sono meno della metà rispetto a quelle 144 misure oggetto della prima bozza di proposta presentata giovedì scorso dal governo. In attesa di un documento ufficiale che elenchi tutti i 144 interventi in discussione, abbiamo ricostruito il quadro delle misure in difficoltà, secondo quanto indicato dall’esecutivo nella terza relazione al parlamento.

Il contesto nazionale e internazionale

Il documento innanzitutto spiega le condizioni economiche e lavorative che dalla pandemia a oggi hanno avuto un impatto significativo sul Pnrr. Rendendo effettivamente difficile, e in alcuni casi impossibile, la realizzazione dell’agenda così come era stata inizialmente prevista.

In primis la guerra tra Russia e Ucraina e il conseguente aumento dei costi di materie prime ed energia. Una crisi energetica che sta ponendo molti ostacoli, soprattutto al settore delle costruzioni e quindi alla realizzazione di opere e infrastrutture previste dal Pnrr.

Un’altra dinamica individuata dal governo e più legata alle conseguenze della pandemia è lo squilibrio tra domanda e offerta di lavoro. Da un lato per realizzare il piano di investimenti sono necessarie risorse umane con diverse professionalità. Dall’altro, soprattutto per alcuni settori come transizione ecologica e digitale, risulta difficile trovare figure qualificate.

Il documento tira in causa anche le capacità amministrative dei comuni. Non solo nella realizzazione del piano, ma anche nel monitoraggio e nella rendicontazione. Sul primo aspetto, si sostiene che la ristrutturazione della governance introdotta dal governo Meloni abbia avuto un impatto positivo a supporto delle piccole amministrazioni. Tuttavia non viene in alcun modo spiegato come.

Sul secondo aspetto, nella relazione l’esecutivo ricorda giustamente che il monitoraggio è un obbligo normativo per tutte le amministrazioni coinvolte e che è necessario per valutare il raggiungimento degli obiettivi. E al di là dei comuni, vengono sottolineate le difficoltà nel rilevare e aggiornare i dati da parte delle amministrazioni centrali. Una condizione che causerebbe in parte quell’ampia differenza tra spese sostenute e spese previste per il Pnrr. Tuttavia, considerando che da gennaio a maggio 2023 l’Italia ha speso solo 1,2 dei 33,8 miliardi di euro previsti entro l’anno, possiamo pensare che le cause più impattanti siano altre, come abbiamo già avuto modo di evidenziare.

Infine l’esecutivo porta alla luce un’altra criticità che, come come per le capacità amministrative, possiamo definire strutturale: la frammentazione degli investimenti. È il caso degli investimenti che prevedono grandi importi da aggiudicare tramite bandi rivolti a tutti i comuni d’Italia. Questo dà origine a un numero elevato di soggetti attuatori, di progetti da realizzare e da rendicontare e dunque inevitabilmente a maggiori difficoltà di gestione e controllo a livello nazionale ed europeo.

Le difficoltà identificate dal governo

A partire dal contesto che abbiamo appena ricostruito, l’esecutivo ha identificato 4 principali elementi di debolezza:

• aumento costi e/o scarsità materiali;
• squilibrio offerta/domanda di lavoro, investimenti non attrattivi, impreparazione del tessuto produttivo;
• difficoltà normative, amministrative, gestionali;
• ridefinzione Cid (council implementing decision) e Oa (operational agreement), errori, rimodulazione dei target, indicatori per rendicontazione.

Sono 118 le riforme e gli investimenti che incontrano almeno uno di questi ostacoli e per molti sono più di uno allo stesso tempo. In particolare, 38 misure hanno 2 elementi di debolezza, 11 ne hanno 3 e 2 ne hanno addirittura 4. Sono invece 67 a registrare una sola tra queste difficoltà.

Come ci si poteva aspettare, la maggior parte delle misure per cui si registrano criticità sono investimenti, per via dell’iter più complesso della loro realizzazione, che coinvolge molteplici aspetti. La debolezza condivisa da più misure (74) è quella legata alle difficoltà normative, amministrative e gestionali. Mentre l’aumento dei costi e/o la scarsità dei materiali riguarda solo 23 investimenti.

Nella relazione lo squilibrio tra offerta e domanda di lavoro (investimenti non attrattivi, impreparazione del tessuto produttivo) e l’aumento dei costi e/o la scarsità di materiali vengono considerati eventi e circostanze oggettive. Ciò significa che gli investimenti e le riforme che incontrano almeno uno di questi due ostacoli potrebbero essere tra quelle 144 incluse nel processo di revisione più ampia su cui sta lavorando al momento il governo.

Resta invece non chiarito il destino delle 61 misure a cui l’esecutivo attribuisce delle criticità non oggettive. Riforme e investimenti che da un lato non possono essere inserite in una richieste di modifiche alla commissione europea, ma dall’altro hanno delle evidenti difficoltà di realizzazione.

Gli investimenti con più criticità

È interessante a questo punto provare a entrare nel dettaglio di quali interventi presentano più elementi di difficoltà.

In particolare parliamo di due misure che secondo il governo registrano tutte e 4 le debolezze descritte in precedenza. Si tratta degli interventi di gestione del rischio alluvione e idrogeologico – che abbiamo approfondito in un articolo precedente – e gli investimenti in fognatura e depurazione. Su nessuno dei due il documento spiega in modo esplicito i motivi per cui vi si associno quelle criticità.

Nel primo caso si legge solo che tutti gli interventi finanziati sono progetti in essere, cioè già inclusi in altri programmi diversi dal Pnrr. E che attualmente è in corso la verifica della coerenza di questi interventi con i criteri richiesti dal piano. Trattandosi di progetti ideati in passato e slegati dai vincoli del Pnrr, possiamo pensare che alcune criticità siano dovute a problemi di coerenza, specialmente con i principi ambientali richiesti a livello europeo. Un ostacolo che potremmo dunque associare a difficoltà normative, amministrative e gestionali o tutt’al più a questioni di rendicontazione o rimodulazione dei target. Con le informazioni a disposizione invece non è possibile capire quali siano gli eventi e le circostanze oggettive (aumento costi e/o scarsità materiali, squilibrio offerta/domanda di lavoro) che secondo l’esecutivo ostacolerebbero questa misura.

Ancora più lacunosi sono poi i riferimenti agli investimenti in fognatura e depurazione. In merito alla sua realizzazione, si legge solo che è in corso l’istruttoria tecnica delle proposte progettuali che porterà all’individuazione degli interventi ammessi a finanziamento. La relazione non dà nessuna spiegazione delle 4 criticità che tuttavia associa a questa misura.

Ci troviamo dunque a sottolineare nuovamente la necessità di comunicazioni più chiare, puntuali e trasparenti da parte del governo. Non solo ai fini di un dibattito pubblico informato, ma anche nell’ottica di giustificare adeguatamente le richieste da inviare alla commissione europea.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Governo – Licenza