Le misure legislative per il Pnrr, nell’incertezza del cambio di governo #OpenPNRR

• Sono previste 21 misure legislative per il Pnrr nel 2022, ognuna corrisponde a una scadenza.
• Il quarto trimestre ha più interventi previsti e il tema principale è la transizione ecologica.
• Mancano 6 interventi normativi da completare entro l’anno. È da capire come procederà il governo Meloni.
• Sulla riforma della giustizia, il nuovo esecutivo ha rimandato l’entrata in vigore del decreto legislativo sul processo penale.
• Metà delle norme Pnrr 2022 sono decreti legge. A conferma della tendenza dei governi a ridurre sempre più il potere del parlamento.

Il quadro generale sugli interventi previsti

Per realizzare le riforme e gli investimenti in agenda, il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) ha bisogno di una serie di interventi normativi.

21 le misure legislative previste dal Pnrr per il 2022.

L’entrata in vigore di ognuna di queste norme è associata a una scadenza del piano, che ne definisce i tempi e le modalità di completamento. Questo ci permette di monitorarne l’avanzamento e di osservare eventuali differenze tra ciò che l’agenda prevedeva e ciò che governo e parlamento hanno realizzato.

Innanzitutto ricostruiamo il quadro complessivo di questi interventi normativi, a partire dalla loro distribuzione poco equilibrata. Se infatti nel primo e nel terzo trimestre andava completata solo 1 misura legislativa, nel secondo e nel quarto ne sono previste rispettivamente 8 e 11.

I motivi di questa scelta potrebbero essere legati alla maggiore rilevanza che i trimestri 2 e 4 assumono a livello europeo. La fine di giugno e la fine di dicembre corrispondono infatti ai 2 momenti in cui l’Unione europea verifica il conseguimento delle scadenze previste. In caso di parere positivo, rilascia una nuova tranche di fondi ai paesi. La tendenza quindi sembrerebbe quella di concentrare nei 3 mesi precedenti a questi appuntamenti, un maggior numero di interventi da completare, compresi quelli legislativi.

Osservando invece i temi su cui intervengono le norme Pnrr 2022, la transizione ecologica è al primo posto, con 6 misure legislative su questa materia. Un dato in linea con la centralità che l’Ue ha chiesto di dare a questo ambito, a tutti gli stati membri. Seguono infrastrutture e scuola università e ricerca, ciascuna al centro di 3 scadenze.

Lo stato di avanzamento e il cambio di governo

Un discorso a parte merita l’avanzamento di queste scadenze. Come si evince dalla tabella sopra, la maggior parte (15) sono già completate. In particolare, 9 relative a trimestri già trascorsi e 6 all’attuale, il quarto, che si chiuderà alla fine dell’anno. Ma in base al nostro ultimo monitoraggio datato 2 novembre 2022, diverse misure legislative risultano ancora da realizzare.

6 le misure legislative per il Pnrr che devono ancora essere conseguite nel 2022. Delle quali 3 sono a buon punto, 2 in corso e 1 in ritardo.

Su questi come sugli altri interventi Pnrr, è ancora da capire come il governo Meloni intende procedere. Se interromperà la realizzazione dell’agenda attuale per avviare un processo di modifica o addirittura di ristesura del piano. O se procederà con l’attuazione dell’agenda esistente almeno fino alla fine dell’anno. Cioè quando il nostro paese dovrebbe aver completato tutte le scadenze previste e richiedere alla commissione europea la terza tranche di finanziamento.

Anche se questo non è ancora chiaro, a oggi è già possibile sottolineare alcuni aspetti critici sulle misure legislative da conseguire entro il 2022.

Ad esempio, un caso da approfondire riguarda l’entrata in vigore della legge annuale sulla concorrenza 2021. Il 16 settembre 2022 il consiglio dei ministri ha approvato i due decreti legislativi necessari a rendere la legge operativa. Tuttavia a oggi non sono ancora pubblicati in gazzetta ufficiale e non sono in vigore. Bisognerà vedere come interverrà a riguardo il nuovo esecutivo. Ad esempio chiedendo proroghe, evitando di approvare i decreti attuativi o introducendo in una fase successiva decreti che possano abrogare alcuni aspetti della norma.

Circostanze simili sono quelle che interessano la riforma della giustizia, di cui si sta discutendo molto nel dibattito pubblico recente. Non è chiaro perché questa misura non rientri tra quelle riportate dalla camera, ma entro dicembre è prevista l’entrata in vigore degli atti delegati per la riforma del processo civile e penale e la riforma del quadro in materia di insolvenza. In questo caso, i decreti legislativi erano già stati pubblicati, ma prevedevano date diverse per diventare operativi. Il decreto sul processo civile (149/2022) dovrebbe assumere validità entro il 30 giugno 2023. Quello sul processo penale invece (150/2022) riportava come data di entrata in vigore il 30 novembre 2022. Tuttavia, con il decreto legge approvato in Cdm una settimana fa, il 31 ottobre, il nuovo esecutivo ha disposto

il rinvio dell’entrata in vigore del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, fino al 30 dicembre 2022, al fine di poter perfezionare misure organizzative già avviate e adeguati supporti tecnologici.

– Comunicato stampa del consiglio dei ministri n.2

Questo dovrebbe dare tempo all’esecutivo di apportare le modifiche che ritiene necessarie – sempre che la commissione europea le approvi – e riuscire a far diventare operativo il decreto sul processo penale prima della fine dell’anno. Così da completare comunque la scadenza nei tempi previsti.

Il potere legislativo del governo

Un’altra prospettiva interessante da cui analizzare i dati sulle misure legislative per il Pnrr è la tipologia di atti adottati per realizzarle.

Il sito della camera fornisce l’informazione in merito a quale intervento (legge, decreto legge, decreto legislativo, …) l’agenda aveva previsto di realizzare per completare ciascuna scadenza. Nella gran parte dei casi però, la misura effettiva non corrisponde a quella che si era deciso di attuare, o per numero o per tipologia. Innanzitutto, 10 scadenze su 21 sono state realizzate da diversi articoli appartenenti a più leggi o decreti. Anche se era stato previsto un singolo intervento normativo per ogni scadenza. Inoltre, delle 13 leggi ordinarie attese, solo 5 misure hanno preso questa forma. Mentre nella maggior parte dei casi si è proceduto attraverso decreti legge, decreti legislativi e altre forme normative che hanno visto un contribuito marginale da parte del parlamento.

Vai ai nostri glossari sulla
formazione delle leggi.

Questi dati vanno inquadrati in una tendenza più ampia, di cui abbiamo già parlato diverse volte. Cioè quella che vede i governi degli ultimi anni fare sempre più spesso ricorso ai decreti legge, esercitando il potere legislativo in modo primario. Mentre il parlamento è chiamato solo in un secondo momento a convertire tali interventi in leggi, entro 60 giorni dalla loro emanazione.

Questo pone da un lato una questione democratica, legata al rischio di depotenziamento dell’organo legislativo, l’unico eletto direttamente dal popolo. Dall’altro vi è una questione tecnica. Il ricorso abituale ai decreti legge infatti satura l’agenda del parlamento, che avrà poco tempo. Sia per entrare nel merito delle misure ed eventualmente modificarle, sia per occuparsi di altri temi.

Infine è interessante notare che, per rispettare il rigido cronoprogramma del Pnrr, spesso il governo ha approvato dei decreti che realizzavano contemporaneamente più misure legislative. È il caso dei cosiddetti decreti Pnrr 1 e 2. Il primo è il Dl 152/2021 che ha contribuito, da solo o in concomitanza con altri atti, a rendere operative 10 misure legislative nel 2021 e 3 nel 2022. Mentre il secondo è il Dl 36/2022 che ha completato, allo stesso modo, 1 scadenza nel 2021 e 13 misure nel 2022.

Foto: Presidenza del consiglio dei ministri