Le misure legislative previste dal Pnrr per il 2022 #openpnrr

Nel 2022 i diversi soggetti coinvolti nell’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) saranno chiamati a un grande sforzo. Come abbiamo già visto in un precedente articolo infatti il cronoprogramma per l’anno in corso prevede il completamento di circa cento adempimenti. Ovvero il doppio rispetto a quelli previsti per il 2021.

Anche il parlamento sarà chiamato a dare il proprio contributo in questo ambito. Come noto infatti il Pnrr si compone di una parte legata agli investimenti e di una relativa alle riforme. In particolare le misure legislative per cui è previsto un coinvolgimento diretto delle camere sono 20. Per 19 di queste è prevista l’approvazione definitiva, con la conseguente entrata in vigore.

Si tratta di numeri che potrebbero apparire ridotti ma che invece devono destare attenzione. Mediamente infatti, nella legislatura in corso, è necessario circa un anno per l’approvazione di un disegno di legge ordinario. Ciò significa che per diverse misure il parlamento rischia di essere già in ritardo rispetto al cronoprogramma previsto dal piano.

20 le misure legislative previste dal Pnrr per cui è previsto il coinvolgimento delle camere nel 2022.

Molto ovviamente dipende dalla volontà politica di portare a conclusione l’iter dei disegni di legge in discussione nel più breve tempo possibile. Tale elemento però non può essere dato per scontato vista la maggioranza eterogenea che sostiene il governo Draghi. A maggior ragione nell’ultimo anno prima delle elezioni politiche. E proprio per questo motivo non è da escludere che l’esecutivo, al fine di rispettare i tempi imposti dal Pnrr, sia costretto a forzare la mano.

Il Pnrr e le riforme per il 2022

Grazie ai dati messi a disposizione dal centro documentazione della camera è possibile avere un quadro completo delle misure legislative contenute nel Pnrr che richiedono il coinvolgimento diretto del parlamento nell’anno in corso. Nella maggior parte dei casi si tratta di leggi ordinarie.

Sono 14 infatti gli atti di questo tipo che dovranno essere approvati dalle camere nel 2022. A questi si aggiunge poi la legge annuale sulla concorrenza per cui invece è previsto semplicemente l’avvio dell’iter. Da approvare anche 3 leggi delega, 2 atti collegati alla legge di bilancio e la conversione di 3 decreti legge.

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Per quanto riguarda invece i settori coinvolti, la maggior parte delle riforme da adottare fanno riferimento alle missioni 1 (Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura) e 2 (Rivoluzione verde e transizione ecologica) del piano. Per queste due macro-aree infatti è prevista l’adozione di 6 riforme ciascuna.

Il Pnrr si articola in missioni, componenti e misure. Le misure a loro volta si suddividono tra investimenti e riforme. Vai a "Cos’è il Pnrr, piano nazionale ripresa e resilienza"

Scendendo più nel dettaglio possiamo notare che la componente maggiormente toccata dalle riforme previste per il 2022 è quella relativa alla tutela del territorio e della risorsa idrica (5 riforme). Seguono Digitalizzazione, innovazione e sicurezza della pubblica amministrazione e Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione, con rispettivamente 4 e 3 riforme richieste.

Nell’analizzare questi dati si deve sempre tenere presente che stiamo parlando esclusivamente delle misure per cui è richiesto un intervento diretto di camera e senato. Per fare un esempio, sappiamo che entro la fine dell’anno il governo dovrà emanare i decreti legislativi riguardanti le riforme dei processi civile e penale. Tali misure tuttavia, avendo già concluso il loro iter parlamentare con l’approvazione della legge delega, non rientrano nei dati oggetto di analisi.

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Il cronoprogramma delle misure

Un ulteriore elemento di interesse riguarda le tempistiche entro cui le riforme dovranno essere approvate. Come possiamo osservare anche dal grafico, infatti, le scadenze non sono distribuite in maniera omogenea. Il cronoprogramma prevede al contrario una concentrazione nel secondo e nel quarto trimestre dell’anno.

Ciò significa che lo sforzo massimo per le camere dovrà essere prodotto proprio a ridosso degli appuntamenti con le verifiche sull’operato dell’Italia da parte delle istituzioni Ue. Passaggio indispensabile per accedere ad una nuova tranche di fondi (attualmente l’Italia sta aspettando il pronunciamento della commissione Ue su quanto fatto nel 2021).

L'accumularsi delle riforme da approvare può generare difficoltà.

Il momento più intenso dell’anno sarà proprio la parte finale. Sono 9 infatti le misure legislative la cui approvazione è prevista nell’ultimo trimestre del 2022. Anche il periodo marzo-giugno però sarà un periodo particolarmente impegnativo. In questo caso infatti le riforme che dovranno concludere l’iter in questa fascia temporale sono 8, a cui si aggiunge la già citata presentazione della legge annuale per la concorrenza. Al contrario nel primo e nel terzo trimestre del 2022 il cronoprogramma prevede l’approvazione di una singola norma. Quella relativa al primo trimestre peraltro, come vedremo tra poco, risulta già adottata.

Come già detto nell’introduzione, la velocità con cui il parlamento approva una norma dipende molto dalla volontà politica di portare avanti un determinato disegno di legge rispetto a un altro. Ciò significa che in alcuni casi potrebbero anche essere anticipati i tempi. In ogni caso questa concentrazione di norme da adottare a giugno e a dicembre potrebbe comportare un sovraccarico nelle agende di camera e senato.

Lo stato dell'arte

Ma qual è attualmente lo stato dell’arte? In base ai dati forniti da governo e parlamento possiamo notare che le misure legislative che hanno già completato il loro iter sono 2. La riforma relativa alle semplificazioni per favorire gli investimenti nelle infrastrutture per l’approvvigionamento idrico è già entrata in vigore. Secondo la relazione presentata dal governo al parlamento relativamente all’attività svolta nel 2021, infatti tali misure sono state introdotte dalla legge 156/2021.

Un’altra norma già entrata in vigore è quella relativa al funzionamento della nuova agenzia italiana per la sicurezza cibernetica. Secondo la documentazione disponibile, tale misura si intende conseguita con l’approvazione della legge 109/2021.

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D’altro canto però sono ancora diverse le misure che devono ancora iniziare il loro iter. Come si può vedere dalla tabella, in diversi casi ci sono stati degli interventi normativi che hanno introdotto novità parziali in determinati settori. È il caso, ad esempio, delle innovazioni apportate al settore del pubblico impiego. Non si tratta tuttavia delle riforme organiche vere e proprie che sono previste dal Pnrr.

Alcune riforme devono ancora iniziare l’iter.

Ci sono alcuni casi poi in cui non risulta ancora effettuato nessun tipo di intervento, così come non figura ancora presentato nessun atto. Rientra fra questi la riforma relativa al nuovo quadro giuridico per la gestione delle risorse irrigue, quella per la gestione dei servizi idrici e quella per l'introduzione di un sistema di formazione di qualità per le scuole (per cui il primo passo è la pubblicazione di un decreto legge da parte del governo).

I tempi stretti e il rischio di forzature

Alla luce di quanto appena descritto emerge un quadro di potenziale criticità. Nella XVIII legislatura infatti sono necessari in media 356 giorni per l’approvazione definitiva di un disegno di legge ordinario. Questo significa che per molte misure da adottare entro la fine dell’anno il parlamento appare già in ritardo.

Non vi è dubbio che il governo eserciterà la sua influenza sulla maggioranza che lo sostiene affinché le norme legate al Pnrr abbiano la priorità nei lavori delle camere. Tuttavia potrebbe non bastare. L’esecutivo potrebbe essere costretto a ricorrere a misure straordinarie per rispettare le scadenze. Stiamo parlando dei decreti legge e delle questioni di fiducia.

I tempi stretti potrebbero portare a un abuso di decreti legge e questioni di fiducia.

Già lo scorso anno si sono verificati diversi casi di questo tipo. Ad esempio il decreto legge 152/2021 non era inizialmente previsto dal piano. Ma il governo si è visto “costretto” a vararlo per accelerare l’introduzione di riforme che altrimenti rischiavano di non essere implementate entro la scadenza prevista. Abbiamo inoltre osservato come l’esecutivo, nonostante la larghissima maggioranza che lo sostiene, abbia fatto massiccio ricorso alla questione di fiducia, specie nella parte conclusiva dell’anno. Ciò con l'obiettivo di velocizzare l'iter parlamentare. Solo per citare alcuni esempi legati al Pnrr sono state approvate con doppia fiducia il decreto semplificazioni e governance, il decreto assunzioni e le leggi delega sia per la riforma del processo civile che per il processo penale.

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Il rischio dunque è che la necessità di rispettare le rigide scadenze imposte dal Pnrr diventi la giustificazione per forzature, in termini di decretazioni d'urgenza e di questioni di fiducia. Tale scenario potrebbe ripresentarsi in maniera ancora più marcata nel 2022. Ciò significherebbe, nel caso delle misure legislative, un ulteriore ridimensionamento della principale istituzione rappresentativa del paese.

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Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico "openpnrr" realizzato nell'ambito delle attività di analisi sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo approfondimento sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Nei prossimi mesi pubblicheremo anche un’apposita piattaforma in cui sarà possibile consultare tutte le informazioni disponibili. I dati dei nostri open data possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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