L’emergenza Covid e il lento ritorno alla normalità Osservatorio atti Covid

Il 31 gennaio del 2020, una delibera del consiglio dei ministri ha introdotto nel nostro paese lo stato di emergenza dovuto al Covid-19. Da quel giorno è iniziata una rapida successione di eventi, con l’approvazione di numerosi decreti, ordinanze e circolari, per cercare di contenere quella che poi è diventata una pandemia.

In questo contesto – al di là delle competenze delle regioni in tema di sanità –  il governo ha avuto un ruolo assolutamente preminente. Sono stati infatti gli esecutivi Conte II e Draghi a fare le scelte più impattanti sulla vita dei cittadini. Ma anche altri soggetti hanno avuto un ruolo di primo piano, come la protezione civile e il commissario straordinario. Molte delle scelte fatte da questi soggetti sono state prese al di fuori dei normali paletti normativi, sia in termini di vincoli di spesa che di trasparenza e rendicontazione del proprio operato.

914 atti presi dalle istituzioni nazionali per affrontare l’emergenza Coronavirus.

A questo riguardo si osserva anche un ruolo marginale del parlamento. Il principale organo rappresentativo del paese infatti è riuscito a intervenire direttamente su un numero limitato di atti. In questo articolo ripercorreremo gli eventi principali e le decisioni prese in oltre due anni di pandemia.

La fase iniziale

L’Italia è stata una delle prime nazioni europee a dichiarare lo stato di emergenza. Ma, in assoluto, la prima misura assunta dal nostro paese in materia di Covid risale al 22 gennaio 2020. In questa data infatti presso il ministero della salute si è insediata la prima task force con il compito di coordinare tutti gli sforzi per evitare la diffusione dell’epidemia nel nostro paese.

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Dopo 11 giorni invece è entrato in vigore il regime emergenziale vero e proprio. In queste condizioni è stato possibile derogare alle norme di legge (pur rispettando i principi generali dell’ordinamento) grazie al potere di ordinanza. Inoltre, durante questa fase, gli operatori hanno avuto la facoltà di agire con minori limitazioni riguardo ai vincoli di bilancio e trasparenza.

La rigida applicazione delle norme prevederebbe un’estensione massima di 24 mesi per lo stato di emergenza. Ma sul punto la dottrina non è concorde. Vai a "Che cos’è lo stato di emergenza"

Complessivamente, gli atti adottati sotto questo regime sono stati oltre 900 per una media di circa 35 al mese. Da questo punto di vista i primi mesi sono stati i più concitati. Sia perché erano ancora poche le informazioni disponibili a proposito del virus. Sia perché c’era bisogno di organizzare la struttura incaricata di coordinare le attività. Nel periodo compreso tra febbraio e aprile 2020 infatti sono stati oltre 230 gli atti pubblicati dai diversi soggetti coinvolti.

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il nostro osservatorio sugli atti Covid.

Contestualmente alla dichiarazione dello stato di emergenza il governo ha attribuito il potere di ordinanza alla protezione civile allora guidata da Angelo Borrelli. La prima presa da questo ente per contenere la diffusione del virus è stata la numero 630 del 3 febbraio 2020. L'atto stabiliva due cose, la prima delle quali era l'istituzione di un comitato tecnico scientifico con il compito di coordinare tutti gli interventi. In secondo luogo venivano elencate le leggi a cui era possibile derogare per la realizzazione delle attività richieste.

L’estensione dello stato di emergenza a tutto il territorio nazionale rappresenta un caso unico nella storia del paese.

Altri atti della protezione civile hanno poi conferito l’incarico di soggetti attuatori a diversi organi. Tra questi i presidenti delle regioni e l’allora segretario generale di Consip, Cristiano Cannarsa. Una scelta non indifferente perché ha permesso a Consip di agire fuori dagli abituali paletti normativi, ma soprattutto perché è stata riconosciuta un’apposita contabilità speciale per svolgere queste mansioni. Due elementi che messi insieme hanno conferito molto potere, senza i meccanismi di controllo previsti in via ordinaria.

Il 4 marzo poi la stessa protezione civile ha diramato le misure operative per la gestione dell’emergenza. Il testo prevedeva la catena di comando e controllo, il flusso delle comunicazioni e le procedure da attivare in relazione al diffondersi del virus. Un documento che mirava a coordinare quindi le attività al livello nazionale, regionale, provinciale e comunale.

Pochi giorni dopo, il 9 marzo, il presidente del consiglio Giuseppe Conte ha annunciato l’inizio del lockdown.

Il commissario straordinario e le prime misure economiche

Contestualmente allo stop di tutte le attività il governo Conte II ha dovuto iniziare a predisporre una serie di misure finalizzate a mitigare gli effetti negativi dell’emergenza sull’economia. Il primo atto in questo senso è stato il decreto Cura Italia.

Attraverso questa norma è stata istituita anche la figura del commissario straordinario individuato in Domenico Arcuri, amministratore delegato di Invitalia, il cui compito era quello di gestire la riconversione del sistema industriale italiano. L’articolo 5 del decreto infatti ha previsto per il commissario la possibilità di erogare finanziamenti (anche a fondo perduto) alle imprese produttrici di dispositivi di protezione individuale e medi­cali. Anche questa struttura, così come Consip, ha avuto ampio margine di manovra nell’utilizzo di fondi pubblici.

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il nostro osservatorio sui bandi Covid.

A questo primo intervento del valore di 25 miliardi di euro ne sono seguiti altri che hanno mosso complessivamente, secondo le stime del ministero dell’economia, oltre 200 miliardi di euro. Si tratta del decreto rilancio (155 miliardi), del decreto agosto (25 miliardi) e dei 4 decreti ristori (18 miliardi in totale).

Tali interventi, realizzati attraverso un incremento del debito pubblico, sono stati possibili per due motivi. Da un lato la sospensione a livello europeo del patto di stabilità. Dall’altro il ricorso a svariati scostamenti di bilancio. L’articolo 81 della costituzione infatti prevede l’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio statale. L'articolo 6 della legge 243/2012 però consente lo scostamento temporaneo del saldo strutturale in caso di eventi eccezionali.

Vedi
gli scostamenti di bilancio nel dettaglio.

7 gli scostamenti di bilancio autorizzati dal parlamento per fronteggiare l’emergenza Covid.

Il ricorso all’indebitamento però deve essere autorizzato dalle Camere, a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Gli scostamenti di bilancio autorizzati dall’inizio dell’emergenza sono stati 7. La prima richiesta è stata presentata il 5 marzo del 2020 mentre l’ultima il 22 aprile del 2021.

L'arrivo del governo Draghi

I primi mesi del 2021 si sono aperti con il passaggio dall’esecutivo Conte II a Draghi. Un cambiamento che ha portato a delle significative evoluzioni nella gestione della pandemia.

Tra le più importanti vi è certamente la decisione di sostituire 2 figure chiave. Ovvero il capo della protezione civile Angelo Borrelli con Fabrizio Curcio (che aveva già ricoperto questo incarico dal 2015 al 2017). Questa scelta è stata interpretata da molti come la volontà di un ruolo più incisivo nella gestione dell'emergenza da parte della struttura.

Un altro cambiamento importante è stato la sostituzione del commissario straordinario, con l’arrivo del generale Francesco Paolo Figliuolo. Al momento della nomina, Figliuolo ricopriva il ruolo di comandante logistico dell'esercito. Un profilo quindi molto diverso da quello di Arcuri, più funzionale a una gestione centralizzata del piano di vaccinazione, piuttosto che agli acquisti e ai bandi pubblici.

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Il governo Draghi e la gestione dell’emergenza tra continuità e volti nuovi.

Per quanto riguarda il sostegno a cittadini e imprese il nuovo esecutivo ha seguito l’esempio del suo predecessore erogando fondi a titolo di “ristoro” per le chiusure imposte dal virus. Ciò è avvenuto attraverso i decreti legge sostegni e sostegni bis emanati rispettivamente il 22 marzo e il 25 maggio. Da notare a tal proposito che in questo periodo il governo stava finalizzando il dossier relativo al piano nazionale di ripresa e resilienza.

Un’altra decisione molto rilevante assunta dal governo nei suoi primi mesi di vita è stata lo sblocco dei licenziamenti entrato in vigore lo scorso 30 giugno. Una misura che ha certamente avuto un impatto diretto sulla vita di cittadini e imprese ma anche dal profondo valore simbolico. La scelta infatti è stata assunta a seguito della ripresa delle attività produttive.

L'arrivo dei vaccini e del green pass segna una svolta nella lotta al virus.

Un'altra tappa molto importante è stata l’adozione della certificazione verde (il cosiddetto green pass). Questo strumento digitale è stato introdotto per la prima volta tramite il decreto legge 52/2021 e poi definito in maniera più puntuale da un dpcm del 17 giugno. Con il Dl 105/2021 poi il green pass è stato reso obbligatorio per una serie di attività tra cui l’ingresso nei ristoranti, cinema, teatri e musei, oltre che nei centri per l’attività sportiva al chiuso. Successivamente il Dl 122/2021 ha introdotto l’obbligatorietà del green pass per tutti i dipendenti del mondo della scuola e della sanità. Dopo soli pochi giorni tuttavia, l’obbligo è stato esteso a tutti gli ambiti lavorativi con il decreto 127/2021.

Con il decreto legge 172/2021 è stato infine introdotto il cosiddetto “green pass rafforzato”. La misura entrata in vigore lo scorso 6 dicembre ha ridotto la validità del certificato da 12 a 9 mesi, inoltre ha disposto che sia utilizzabile solo da chi si è vaccinato o è guarito dalla malattia. Tale obbligo valeva per accedere a spettacoli e manifestazioni sportive, ristoranti al chiuso, feste e discoteche, oltre che manifestazioni pubbliche. Infine il Dl 221/2021 ha disposto la riduzione della validità del green pass vaccinale da 9 a 6 mesi.

790 giorni. La durata dello stato di emergenza dovuto al Coronavirus.

Lo scorso 24 marzo il governo ha emanato un nuovo decreto legge, il 24/2022 che di fatto delinea una transizione in vista dell’uscita dallo stato di emergenza. Tra le misure più significative del provvedimento vi sono la fine del sistema delle zone colorate, il graduale superamento del green pass e delle quarantene precauzionali.

Rientreranno progressivamente nell'ordinario inoltre i poteri attribuiti al capo della protezione civile. Sarà infine istituita un'apposita unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia, in sostituzione della struttura commissariale. Dall’1 gennaio 2023 poi sarà il ministero della salute ad assumere tali funzioni.

Le proroghe allo stato di emergenza

Una delle critiche più insistenti mosse ad entrambi gli esecutivi è stata quella relativa alla continua proroga dello stato di emergenza. Questa scelta è stata sempre particolarmente avversata dalle forze politiche di volta in volta all'opposizione. E proprio per questo motivo le critiche sono state più forti, su questo fronte, durante l'esperienza del governo giallorosso. Prima cioè che si formasse in parlamento la coalizione di unità nazionale.

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Cos'è un governo di unità nazionale.

Questa scelta tuttavia è sempre stata giustificata con il bisogno di mantenere la piena operatività delle strutture straordinarie create per la gestione dell'emergenza. Dalla protezione civile al commissario straordinario.

La proroga è necessaria per assicurare la continuità operativa di chi sta svolgendo attività di assistenza e di sostegno, per chi subisce gli effetti, diretti ed indiretti, di una pandemia che seppure fortemente ridimensionata non si è esaurita

- Giuseppe Conte (ex presidente del consiglio), 28 luglio 2020

La prima proroga è avvenuta con il Dl 83/2020 che ha posticipato la fine dal 31 luglio al 15 ottobre 2020. Successivamente è intervenuto il Dl 125/2020 che ha prorogato lo stato di emergenza fino al 31 gennaio 2021. Tra gli ultimi atti presi dal governo Conte II prima della sua caduta vi è stato poi il Dl 2/2021 che ha disposto una nuova proroga dello stato di emergenza fino al 30 aprile.

5 le proroghe allo stato di emergenza decise dai governi Conte II e Draghi.

Due ulteriori proroghe sono state decise anche dal governo Draghi. La prima con il Dl 105/2021 che ha spostato la fine dell'emergenza al 31 dicembre. Successivamente il decreto legge 221/2021 ha predisposto lo stop al 31 marzo 2022.

Il ruolo del parlamento

Un dato che emerge da questo excursus riguarda lo scarso coinvolgimento delle camere nella gestione dell’emergenza. Salvo infatti il ruolo imprescindibile del parlamento nella conversione dei decreti legge, nella maggior parte dei casi gli atti con cui sono state prese decisioni sono di tipo amministrativo. Questi sono esentati quindi da quel doppio controllo di legittimità che parlamento e presidente della repubblica svolgono sugli degli atti aventi forza di legge.

Il parlamento ha avuto un ruolo marginale nella gestione dell'emergenza.

A partire dal 31 gennaio 2020 infatti gli “atti Covid” emanati a livello nazionale sono stati oltre 900. Di questi la maggior parte è costituita da ordinanze (335). Sono stati 108 invece i decreti ministeriali e interministeriali mentre le leggi approvate sono state 32. In 31 casi si è trattato di conversione di decreti legge. La sola eccezione è rappresentata dall’istituzione della giornata nazionale in memoria delle vittime dell'epidemia di coronavirus, introdotta dalla legge 35/2021. Da precisare in questo caso che nel periodo considerato il parlamento ha approvato anche altre norme (ad esempio le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022). Queste però non sono attribuibili in via esclusiva o comunque prioritaria alla gestione dell'emergenza Covid.

A livello quantitativo il parlamento ha quindi contribuito a meno del 3,5% degli atti Covid varati. I soggetti maggiormente coinvolti sono stati invece il ministero della salute (367 atti pubblicati), la protezione civile (123), il governo nel suo complesso (65) e il ministero dell’interno (58). A questi si aggiungono la presidenza del consiglio dei ministri (51) e la struttura commissariale (50). Solo dopo arriva il parlamento.

Al di là del processo legislativo, il coinvolgimento delle camere nella gestione dell’emergenza è avvenuto sostanzialmente attraverso la presentazione di relazioni periodiche da parte degli esecutivi. Complessivamente le comunicazioni rese in aula dal governo a partire dalla dichiarazione dello stato di emergenza sono state 77, di cui 62 durante il governo Conte II e 17 durante il governo Draghi.

Si può quindi affermare che entrambi i governi non si sono sottratti al confronto con le aule. Tuttavia non pare che questo confronto abbia avuto un’incidenza significativa sulle decisioni da prendere. Spesso infatti, al termine di tali comunicazioni, le camere hanno presentato degli atti di indirizzo politico come mozioni, risoluzioni o ordini del giorno.

Con questi atti solitamente il parlamento può impegnare il governo ad adottare un determinato atteggiamento. Tuttavia spesso non è stato dato seguito a queste indicazioni. Peraltro, nella maggior parte dei casi, la mozione approvata era quella sottoscritta dalla stessa maggioranza. Di conseguenza spesso si limitava a riprendere i principi enunciati dal rappresentante del governo presente di volta in volta in aula.

Foto: palazzo Chigi - Licenza