L’impatto della pandemia sui comuni e sulla finanza locale Federalismo fiscale

La crisi seguita all’emergenza Covid ha inciso profondamente sul sistema economico e sociale.

Una situazione del tutto inedita che ha accresciuto il numero di famiglie e individui poveri nel nostro paese. Nell’anno della pandemia, il numero di persone in povertà assoluta è passato dai circa 4,6 milioni stimato nel 2019 a 5,6 milioni. Prima del Covid il 7,7% della popolazione non poteva permettersi il paniere di beni considerati essenziali per mantenere un tenore di vita accettabile (come le spese per la casa, la salute e il vestiario). Nel 2020 questa quota è salita al 9,4%.

La pandemia ha messo alla prova la capacità di reazione delle amministrazioni, dallo stato agli enti locali.

Un dato senza precedenti nella serie storica, con un impatto dirompente sulla vita delle persone. E, di conseguenza, anche una sfida enorme per le amministrazioni pubbliche. Da un lato, per la necessità di tamponare la situazione con aiuti destinati alle tante persone in difficoltà, per la perdita del lavoro o per la chiusura temporanea della propria attività. Dall'altro, perché la crisi economica e dei consumi comporta anche un minor gettito con cui fare fronte all'emergenza, così come alle attività ordinarie degli enti. In particolare quelli più prossimi al cittadino, come i comuni e le altre istituzioni locali.

€ 400 mln erogati ai comuni nel marzo 2020 per i buoni spesa alle famiglie in difficoltà. Il primo intervento, cui ne sono seguiti altri per ristorare gli enti locali delle minori entrate e delle maggiori spese per l'emergenza.

Una volta stanziate le risorse, si pone il tema di come distribuirle correttamente.

Dopo questo primo stanziamento, disposto dalla protezione civile nel marzo 2020 per la solidarietà alimentare (ordinanza 658/2020), con il decreto legge 34/2020 (art. 106) sono state previste nuove risorse. A partire dal fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli enti locali: nel 2020 con risorse aggiuntive pari a 3,5 miliardi, di cui 3 destinati ai comuni e 500 milioni a province e città metropolitane.

Successivamente, da un lato gli aiuti erogati ai comuni per le famiglie in difficoltà sono stati raddoppiati a 800 milioni di euro (dl 154/2020, art. 2). Dall'altro lato, prima la legge di bilancio per il 2021 (legge 178/2020, art. 1 comma 822), e poi il decreto 41/2021 (art. 23) hanno previsto il rifinanziamento del fondo per l'esercizio delle funzioni fondamentali.

€ 1,15 mld il fondo per l'esercizio delle funzioni dei comuni relativo al 2021.

Per fare fronte alla pandemia è stata quindi mobilitata una mole significativa di risorse, ma come assicurarsi anche di destinarle correttamente sul territorio? Come vedremo, per una parte di questi stanziamenti, si sono rivelati utili il lavoro e le metodologie sviluppate per i fabbisogni standard.

I fabbisogni standard sono indicatori che stimano il fabbisogno finanziario necessario ai comuni per svolgere le proprie funzioni fondamentali. Dal trasporto pubblico ai servizi sociali, dagli asili nido alla polizia locale. Vai a "Cosa sono i fabbisogni standard"

L'importanza dei dati per programmare gli interventi in emergenza

In una situazione simile, disporre di dati e informazioni aggiornate sulla condizione delle famiglie e sui servizi erogati sul territorio diventa decisivo. Perché consente di direzionare sforzi e risorse in base all'effettivo bisogno, comune per comune, quartiere per quartiere, legando gli interventi a parametri oggettivi.

La carenza di dati a livello comunale è un limite alla possibilità di intervenire in modo efficace.

Una operazione che però è molto più facile a dirsi che a farsi. Quasi sempre i dati a disposizione infatti mancano della granularità che servirebbe in questi casi, ovvero necessariamente comunale e addirittura subcomunale per le città maggiori.

Come abbiamo avuto spesso modo di evidenziare, molti dei dati che riguardano la condizione economica e sociale delle famiglie, a partire da quelli sulla povertà, vengono raccolti ogni anno, ma al massimo con disaggregazione nazionale o regionale. Una raccolta maggiormente disaggregata è infatti molto onerosa, e diventa possibile solo in occasioni come i censimenti generali, ogni 10 anni. Un approccio che in futuro sarà progressivamente superato, secondo la logica del censimento permanente promosso da Istat, ma che ad oggi limita le possibilità di analisi e di intervento.

L'importanza dell'accesso ai dati durante la pandemia

Vai.

I dati raccolti per i fabbisogni sono diventati un patrimonio informativo utile nell'emergenza.

È in questo quadro che disporre di dati comunali come quelli raccolti ogni anno per la definizione dei fabbisogni standard si è rivelato particolarmente importante. Un esempio di quanto l'accesso ad informazioni aggiornate sia fondamentale nel mondo in cui viviamo, ma anche di come dati raccolti per uno scopo diverso possano tornare utili ed essere elaborati per la definizione delle politiche pubbliche.

L'esigenza, dalle prime settimane di crisi, era elaborare una stima delle variazioni di entrata e di spesa degli enti locali italiani colpiti dalle conseguenze della pandemia. Vediamo con quale metodo e quali sono stati i risultati di questa attività sul sistema di finanza locale.

Un metodo per stimare le conseguenze della pandemia

Misurare l'impatto dell'emergenza Covid sulle casse dei comuni italiani significa stimare 3 tipi di effetti diversi, tra loro connessi.

L'impatto socio-sanitario, per comprendere le conseguenze rispetto al sistema sociale territoriale. Quello economico, a partire dagli effetti sul reddito di aziende e persone fisiche. E, successivamente, quello finanziario, riguardante le entrate e le spese dei comuni italiani.

-5,43% la riduzione media a livello nazionale del reddito imponibile ai fini dell'addizionale Irpef.

Sul primo tipo di shock, quello socio-sanitario, è stata considerata la diffusione territoriale dei contagi (casi effettivi ogni 10mila abitanti) e l'indice di aggravio sanitario, attraverso la quota di ospedalizzazioni Covid rispetto ai posti letto ordinari. Offrendo così un quadro dei territori più esposti all'emergenza.

Successivamente, è stato valutato l'impatto sui redditi di aziende e lavoratori. La riduzione media nazionale (annuale) dei ricavi dell’attività di impresa e lavoro autonomo è stata stimata in misura pari al 18,92%. Una volta determinato il grado di contrazione dei ricavi, è stato stimato il reddito disponibile sui territori e la relazione tra calo dei redditi e crescita della povertà.

+1,09% l'aumento dell'incidenza di povertà assoluta stimato per ogni punto percentuale di calo del reddito.

Questo tipo di stime consente di valutare anche l'impatto sulle casse pubbliche, sia per gli interventi straordinari di aiuto a famiglie e imprese che per la contrazione delle entrate derivanti da imposte e tasse. Una valutazione effettuata ponderando, per ogni servizio offerto, i potenziali aumenti di spesa con le potenziali riduzioni di spesa.

Ad esempio, nel comparto dell'istruzione, i comuni hanno dovuto sostenere maggiori spese per la sanificazione delle scuole (stimata definendo un costo medio rispetto alla dimensione degli edifici e al numero di alunni). Aspetti per cui la mappatura effettuata annualmente con i questionari del federalismo fiscale, e in generale la metodologia sviluppata in questo ambito, si è rivelata preziosa.

€ 28 mln l'aumento di spesa stimato, a carico dei comuni, per la sanificazione delle scuole comunali nell'anno scolastico 2020/21.

La metodologia e i dati raccolti per il federalismo fiscale hanno consentito di stimare anche le potenziali riduzioni di spesa derivanti dal lockdown. Restando nell'ambito dell'istruzione, ad esempio, la chiusura anticipata delle scuole ha ridotto i consumi per utenze e le spese per la pulizia.

Per consultare tutti i dati sul federalismo fiscale

Vai su OpenCivitas.

Il metodo che - in questa fase - ha consentito di valutare l’impatto della crisi causata dal Covid-19, in prospettiva potrà e dovrà essere utilizzato anche per altri scopi. Dalla mappatura del territorio per l'impostazione di politiche pubbliche alla valutazione ex-post di come hanno funzionato.

Gli effetti sui ristori destinati ai comuni, ente per ente

Un esempio dell'utilizzo di questa metodologia si può verificare nella ripartizione tra i comuni del fondo per il 2021, il cui importo è pari a 1,15 miliardi di euro.

Legare la distribuzione di risorse a parametri oggettivi è fondamentale.

Per procedere alla ripartizione tra i comuni, ad esempio, era essenziale avere una stima delle variazioni dei redditi durante l'emergenza. Si tratta infatti del presupposto per valutare l'impatto del minor gettito dall'addizionale comunale Irpef sulle casse dei comuni. Così come era cruciale anche valutare l'impegno nelle spese per la ripartenza (dall'istruzione ai trasporti), in modo da capire in che misura ciascun ente poteva averne risentito durante la pandemia.

Questo tipo di informazioni, elaborate con il supporto tecnico di Sose e sulla base del lavoro del tavolo di confronto previsto dal decreto legge 34/2020, ha contribuito a definire la metodologia stabilita dal decreto del ministero dell'interno del 30 luglio scorso.

In particolare, è servito a quantificare le perdite per i comuni dovute alla pandemia, causate essenzialmente da due fattori. In primo luogo, le minori entrate derivanti dall'erogazione di servizi non corrisposti a causa del Covid (ad esempio i trasporti). Minori entrate in parte compensate però dalle minori spese per gli stessi. In secondo luogo, la perdita di gettito derivante dall'addizionale Irpef, dovuta al calo dei redditi.

€ 150 mln la stima della perdita di addizionale comunale Irpef nel 2021, come stimata dal Dipartimento delle Finanze.

Tenendo conto di una serie di correttivi, si può stimare che tra i 10 comuni più popolosi sia Milano ad aver registrato minori entrate comunali per il 2021 (al netto delle minori spese). Parliamo di quasi 194 milioni di euro in meno (137,93 per abitante). Il capoluogo lombardo è anche la grande città che ha perso più gettito pro capite dall'addizionale Irpef: 7,21 euro. Ed è anche la seconda in termini assoluti: circa 10 milioni di euro, a fronte dei 13,35 milioni di Roma.

In sintesi, dopo Milano, le minori entrate pro capite si registrano a Firenze (78,19 euro p.c.), Palermo (65,84), Bologna (56,61) e Torino (54,57). Mentre la perdita pro capite di addizionale Irpef è stata più grave, dopo il capoluogo lombardo, a Roma (4,76 euro p.c.), Bologna (4,48), Torino (3,56) e Genova (3,54).

Nelle città del sud, dove già prima della pandemia il gettito dall'addizionale Irpef era più basso, l'impatto del Covid su questa voce appare inferiore: 2,05 euro pro capite di perdita a Bari e meno di 2 euro pro capite a Napoli, Palermo e Catania.

€ 1,38 la perdita pro capite di addizionale Irpef per il comune di Catania nel 2021.

Tali informazioni, insieme ad altre, sono state elaborate in un processo articolato in 5 passaggi. Con questo algoritmo è stata calcolata la distribuzione tra comuni e unioni di comuni dei 1.150 milioni di euro complessivi.

Ma qual è stato l'esito, comune per comune? Isolando sempre le 10 città maggiori si nota come nel 2021 le maggiori risorse incrementali siano state riconosciute - in termini assoluti - a Milano (184,47 milioni di euro), Roma (90,8), Palermo (54,5) e Torino (54).

Tranne che per la capitale (che ha un saldo positivo in entrambi gli anni), per tutte le altre città il saldo del 2020 ha influito sulle risorse erogate per il 2021. Il secondo dei 5 passaggi citati, infatti, prevedeva un riconoscimento ulteriore agli enti che nel 2020 avessero certificato esigenze superiori alle risorse assegnate.

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I contenuti della rubrica sui fabbisogni standard sono realizzati nell'ambito della collaborazione tra openpolis e la società pubblica Sose, che è la fonte dei dati utilizzati. Si tratta di dati pubblici che openpolis ha raccolto, elaborato e che mette qui a disposizione. Possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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Foto credit: Flickr di Federico Pelloni - Licenza