L’importanza del monitoraggio sul Pnrr, il caso del bando sui nidi Le nuove graduatorie

• L'iter del bando nidi è emblematico delle difficoltà nell'attuazione del Pnrr.
• 2 gli aggiornamenti finora pubblicati delle graduatorie dei bandi sui nidi.
• 72,2% dei progetti "con riserva" nelle graduatorie di agosto sono stati ammessi in quelle più recenti. Restano comunque ancora 294 quelli in riserva.
• Per oltre il 18% dei progetti sui nidi l'importo è cambiato rispetto a quanto indicato nelle prime graduatorie.
• Troppo spesso la pubblicazione di informazioni in formato non aperto è ostacolo al monitoraggio.

Tra la fine di ottobre e il mese di novembre, sono state pubblicate le graduatorie aggiornate del bando Pnrr sugli asili nido. Oltre a sciogliere numerose riserve sui progetti presentati dai comuni, il nuovo decreto direttoriale rimodula gli importi per oltre il 18% degli interventi previsti sui nidi.

Non siamo ancora alle cifre definitive, dal momento che restano quasi 300 interventi classificati come “riserva” e che ulteriori verifiche sull’ammissibilità dei progetti potranno essere svolte nelle prossime settimane, prima della sottoscrizione dell’accordo di concessione con gli enti locali interessati.

Proprio per questo però, si tratta di un caso emblematico delle potenzialità e delle criticità che stanno dietro all’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza.

“Mettere a terra le risorse del Pnrr” è stata una delle espressioni più abusate nel dibattito pubblico degli ultimi due anni. Una formula ricorrente, usata per sintetizzare in poche battute il processo con cui i fondi europei del Next generation Eu dovranno essere trasformati in progetti, cantieri e infine opere e servizi pubblici.

Il caso del bando sugli asili nido è paradigmatico di come l’attuazione delle politiche pubbliche sia in realtà un percorso complesso, tutt’altro che lineare, soggetto a evoluzioni, aggiustamenti e cambiamenti quasi quotidiani.

12 step procedurali previsti dal cronoprogramma interno del piano nidi.

Un processo non semplice da tracciare, ma in cui il monitoraggio è – proprio per questo – ancora più importante. E lo diventerà sempre di più nei prossimi mesi e anni, man mano che gli stanziamenti dovranno arrivare a destinazione, attraverso atti amministrativi, accordi di concessione, gare d’appalto.

Per dare un’idea più concreta di ciò che questo comporta, abbiamo approfondito il caso del bando sugli asili nido. Un procedimento che, come abbiamo avuto modo di rilevare anche nel nuovo rapporto dell’osservatorio povertà educativa, è stato da subito segnato da difficoltà nell’implementazione.

Scarica, leggi e condividi

“Il Pnrr per contrastare la povertà educativa”

Genesi e iter del bando sugli asili nido

A metà novembre, nel corso di un incontro tra l’associazione dei comuni (Anci) e il ministro dell’istruzione Valditara, è stato ipotizzato di chiedere all’Ue un rinvio della scadenza Pnrr per l’aggiudicazione dei contratti per la costruzione di nidi. Non è che il passaggio più recente (ma non l’ultimo) del percorso per implementare il bando sui servizi prima infanzia.

La genesi: il Pnrr stanzia complessivamente 4,6 miliardi di euro per gli asili nido, i poli e le scuole per l’infanzia. Una parte per finanziare progetti già in essere prima del Pnrr (700 milioni), un’altra per le spese di gestione (900 milioni). La quota più cospicua viene invece assegnata attraverso un nuovo bando. Tre miliardi di euro, di cui 2,4 destinati agli asili nido e i restanti 600 milioni per le scuole dell’infanzia.

2,4 miliardi € stanziati dal bando Pnrr per la costruzione di nuovi asili nido

Il nuovo bando parte il 2 dicembre 2021, con l’avviso pubblico “per la presentazione di proposte per la realizzazione di strutture da destinare ad asili nido e scuole di infanzia”. L’iter si dimostra da subito accidentato, in particolare nella parte sugli asili nido.

Lo stesso 2 dicembre, un decreto ministeriale indica i criteri di ripartizione delle risorse. In concreto è l’allegato 2 a stabilire la divisione dei 2,4 miliardi tra le regioni. I criteri scelti (carenza di nidi e popolazione 0-2 anni prevista nel 2035) portano ad attribuire il 55,3% delle risorse a comuni ed enti locali del mezzogiorno.

 

Percorso del bando per nidi e scuole d'infanzia

	02/12/2021	Decreto ripartizione € 3 mld, di cui: - 2,4 fascia 0-2 anni - 0,6 fascia 3-5 anni
	02/12/2021	Bando pubblico per la selezione di nidi e scuole infanzia
	28/02/2022	Scadenza bando - per i nidi arrivate richieste per 1,2 mld su 2,4 totali; - per le scuole dell'infanzia 2,1 mld su 600 mln
	03/03/2022	Prima proroga termini al 31/3/2022 h. 15 (solo per nidi)
	31/03/2022	Seconda proroga termini al 1/4/2022 h. 17 (solo per nidi)
	aprile 2022	Esito proroga: - Richieste salgono a 2 mld su 2,4 disponibili +76% di domande, ma ancora debole richiesta sud
	14/04/2022	Nuovo decreto ricollocazione 400 mln residui. In particolare previsto: - incremento risorse poli infanzia - bando specifico per mezzogiorno
	15/04/2022	Riapertura termini per mezzogiorno
	31/05/2022	Scadenza bando mezzogiorno - utilizzo completo risorse (81 mln richieste su 70 mln)
	16/08/2022	Prima pubblicazione graduatorie
	08/09/2022	Decreto direttoriale 57/2022 di approvazione delle graduatorie + 108,7 milioni del ministero per finanziare progetti pari merito (Investimento finale: € 3,1 mld)
	26/10/2022	Decreto direttoriale 74/2022 di scioglimento delle riserve
	Novembre 2022	Pubblicazione graduatorie aggiornate
	30/06/2023	Scadenza Ue: aggiudicazione contratti per costruzione/riqualif./messa in sicurezza
	2024-2025	Esecuzione lavori
	31/12/2025	Obiettivo Ue da raggiungere: - 264.480 nuovi posti nido e infanzia

 

Tuttavia è proprio nelle regioni meridionali che la partecipazione al bando nidi mostra le maggiori difficoltà. Alla scadenza prevista (28 febbraio 2022) le domande per le scuole d’infanzia eccedono il plafond: 2,1 miliardi di proposte a fronte dei 600 milioni stanziati. Mentre quelle per i nidi stentano a decollare. Le richieste ammontano a circa la metà dello stanziamento (ovvero 1,2 miliardi sui 2,4 disponibili).

Un dato dovuto alla scarsità di domande soprattutto nei territori privi di nidi, come quelli del mezzogiorno. Per questo motivo i termini di presentazione vengono prorogati: dapprima al 31 marzo e poi al 1° aprile 2022.

I provvedimenti ulteriori per incrementare la partecipazione del sud

La proroga dei termini si accompagna alla costituzione di task force così da supportare i comuni nella presentazione dei progetti. In particolare viene previsto il coinvolgimento di esperti dell’agenzia per la coesione territoriale, di Anci, delle prefetture e di altre istituzioni. Ciò porta a un consistente aumento delle domande (+76%) nella nuova scadenza di aprile. Tuttavia avanzano ancora delle risorse rispetto allo stanziamento iniziale (400 milioni su 2,4 miliardi).

+76% le domande per asili nido a seguito del supporto nella presentazione dei progetti.

Con il successivo decreto 100 del 14 aprile 2022 tali risorse sono state riallocate, in primo luogo verso i poli per l’infanzia. Si tratta di strutture – previste dal Dlgs 65/2017 – dove asili nido e servizi integrativi coesistono con le scuole per l’infanzia. E che quindi concorrono al raggiungimento degli obiettivi per la fascia 0-2 anni.

In parallelo, il ministero ha riaperto un bando da 70 milioni di euro rivolto esclusivamente al mezzogiorno. Con priorità per i comuni delle 3 regioni con meno candidature rispetto al budget iniziale: Basilicata, Molise e Sicilia. Questo “bando mezzogiorno”, concretizzatosi nella riapertura dei termini del bando precedente, ha ricevuto richieste di finanziamento per un totale di 81,2 milioni di euro.

La prima stesura delle graduatorie, definita tra agosto e settembre, ha previsto il finanziamento di quasi 2.200 strutture, tra cui 333 scuole dell’infanzia e oltre 1.850 nidi, con l’aggiunta di ulteriori risorse da parte del ministero.

+108,7 milioni € rispetto allo stanziamento iniziale di 3 miliardi per il piano nidi e scuole d’infanzia.

Successivamente, tra la fine di ottobre e il novembre di quest’anno, sono state pubblicate le graduatorie aggiornate, con lo scioglimento di molti progetti in riserva e una rimodulazione degli importi. Come anticipato però, non si tratta di un passaggio conclusivo. Piuttosto dell’ultimo atto all’interno di un percorso ancora in evoluzione.

L’ultimo aggiornamento delle graduatorie

Le nuove graduatorie pubblicate il mese scorso dimostrano chiaramente che l’iter è ancora in via di definizione.

Nelle graduatorie di agosto la maggioranza dei progetti per gli asili nido risultava ammessa con riserva. Al netto degli interventi esclusi dal finanziamento, gli ammessi erano 710, mentre le riserve 1.148.

Le nuove graduatorie hanno sciolto oltre il 70% delle riserve, anche se restano comunque ancora 294 gli interventi con la dicitura “riserva”.

A conferma che l’iter non è ancora concluso, nelle graduatorie viene specificato che “ulteriori verifiche sull’ammissibilità potranno essere svolte prima della sottoscrizione dell’accordo di concessione”.

Del resto, anche questo aggiornamento modifica sensibilmente gli importi rispetto a quanto previsto negli allegati diffusi ad agosto. Per l’81,5% dei progetti l’importo resta invariato. Lo 0,1% degli interventi vede un aumento delle risorse, mentre nel 18,4% dei casi la rimodulazione ha comportato una riduzione degli importi previsti.

La riduzione degli importi riguarda oltre il 30% dei progetti nella provincia autonoma di Trento, in Emilia-Romagna e in Molise. Mentre restano invariate le risorse per oltre l’85% dei progetti previsti in Puglia, Basilicata, Sicilia, Sardegna, Toscana, Umbria e Valle d’Aosta.

Tali tendenze hanno quindi un impatto diversificato a livello territoriale. Tra le graduatorie di agosto e quelle pubblicate in autunno, gli importi complessivi sono diminuiti di oltre il 20% in province come Catanzaro (-20,18%), Massa-Carrara (-18,43%), Palermo (-18,34%), Fermo (-17,07%), Verona (-16,70%), Isernia (-15,92%) e Potenza (-15,09%).

In 29 territori la rimodulazione incide per meno dell’1%, confermando una sostanziale stabilità tra quanto previsto nelle graduatorie di agosto e quelle pubblicate nel mese scorso. Tra questi possiamo annoverare, tra i più finanziati, gli enti della provincia di Latina (stabili, complessivamente, sui 23 milioni di euro), quelli del cremonese (20,7 milioni), del pesarese (oltre 18 milioni), del ragusano (17,6 milioni) e del materano (17,5).

Tuttavia soltanto i prossimi passaggi previsti per l’attuazione potranno indicare le cifre definitive su questo comparto.

L’attuazione del Pnrr non è un percorso lineare

Le continue evoluzioni, riaperture e aggiustamenti del bando nidi mostrano come per l’attuazione del Pnrr siano necessarie numerose azioni e decisioni. Come rilevato, le graduatorie provvisorie hanno già subito aggiornamenti e tutto potrà ancora cambiare in fase di implementazione.

L’anno prossimo dovrebbe partire l’aggiudicazione dei lavori, con la possibile richiesta di posticipo in sede Ue. Passaggi di natura strategico-politica, amministrativa, operativa, non sempre semplici da tracciare per gli addetti ai lavori. E, a maggior ragione, per il cittadino comune.

Specie se si considera che gli step già previsti possono cambiare in corso d’opera. È proprio il caso del bando nidi dove, per allargare i termini e favorire la partecipazione, il cronoprogramma interno è stato rimodulato. Al netto delle scadenze europee, la Corte dei conti in un’istruttoria di fine novembre ha rilevato uno slittamento delle tempistiche interne previste.

Il magistrato istruttore ha evidenziato che tale ritardo (…) ha comportato le seguenti modifiche delle date finali: 1) approvazione della graduatoria degli interventi, slittamento dal 15 giugno 2022 al 30 settembre 2022; 2) convenzione con enti locali, slittamento dal 15 giugno 2022 al 30 novembre 2022; 3) progettazione definitiva ed esecutiva, slittamento dal 30 novembre 2022 al 31 marzo 2023; 4) proposta di aggiudicazione dei lavori e stipula del contratto, slittamento dal 31 maggio 2023 al 30 giugno 2023.

– Corte dei conti, deliberazione istruttoria 20/2022

Non si tratta solo di una questione di tempi o procedurale. Le modifiche in corsa possono avere un impatto sugli stessi risultati che saranno raggiunti nel 2026. La scelta di finanziare con le risorse dei nidi i poli per l’infanzia (che comprendono sia nidi che scuole d’infanzia) ha consentito di mantenere la quota del 55% delle risorse al mezzogiorno. Ma impone l’accortezza di specificare – per ciascun progetto – quanti posti distinti per i 2 servizi saranno realizzati.

(…) allo stato non si conosce il dato dei nuovi posti nella fascia 0-3 anni cui contribuiranno i poli funzionali i cui interventi sono stati finanziati con le risorse degli asili nido a causa delle domande insufficienti per quest’ultimo servizio.

– Corte dei conti, deliberazione istruttoria 20/2022

In mancanza di questa informazione, è impossibile valutare se potrà essere raggiunta la soglia dei 33 posti ogni 100 bambini residenti, prevista dagli obiettivi europei e dalla normativa nazionale. Perciò nella sua deliberazione di fine novembre la Corte dei conti ha disposto che entro 30 giorni sia aggiornato l’elenco dei progetti con il numero di posti distinti per la fascia 0-2 e 3-5 anni.

Dati aperti e aggiornati indispensabili per monitorare

Questi esempi fanno capire quanto sia necessario disporre di informazioni tempestive, chiare, omogenee e accessibili per verificare il reale andamento degli interventi. Specialmente in un comparto come quello dell’educazione per la prima infanzia.

Lo scorso 25 novembre l’ufficio parlamentare di bilancio ha segnalato che il raggiungimento degli obiettivi del Pnrr potrebbe essere molto difficile per alcune regioni e comunque realizzabile solo a determinate condizioni. Solo un monitoraggio degli sviluppi dei prossimi mesi, con l’attenzione dovuta a ciascun passaggio, potrà dirci se riusciremo a conseguire i target del Pnrr. Per questo come per ogni altro investimento.

264.480 nuovi posti tra asili nido e scuole dell’infanzia da realizzare entro la fine del 2025

Purtroppo oggi in molti casi questo tipo di monitoraggio è reso molto difficile, se non quasi impossibile, dalla modalità di pubblicazione di dati e informazioni. Spesso disperse sui siti istituzionali dei singoli ministeri, pubblicate in formati non aperti.

Da questo punto di vista, la pubblicazione delle graduatorie sui nidi – sebbene in pdf – ne consente comunque la lavorazione, essendo in formato tabellare. Non è purtroppo così per quelle di molti altri progetti. Ad esempio per la rimodulazione di alcuni di quelli in essere per l’edilizia scolastica, rientranti nel Pnrr.

In attesa dell’apertura completa di Regis, la piattaforma che dovrebbe consentire proprio questo tipo di monitoraggio, questi pdf sono però l’unico strumento disponibile per verificare – con un minimo di regolarità – gli sforzi del nostro paese nell’attuazione del Pnrr. E, se necessario, anche per individuare ed eventualmente correggere le problematiche che potranno sorgere in fase di realizzazione.

Perché chiediamo al governo maggiore trasparenza sul Pnrr
Vai.

Gli attuali ostacoli al monitoraggio

Proprio alla fine di novembre, l’istruttoria della Corte dei conti già citata ha evidenziato criticità nell’applicazione di Regis al piano asili nido da parte del ministero dell’istruzione.

Il Ministero ha evidenziato che l’applicazione del sistema ReGiS al Piano in oggetto presenta diverse problematiche cosa che ha portato l’Amministrazione a mantenere l’utilizzo del doppio binario per cui, all’attualità, sono in uso entrambi i sistemi di monitoraggio [interno e Regis, ndr]. (…) questo mantenimento del sistema del doppio binario rischia di disorientare gli Enti locali beneficiari e alimentare da parte di questi ultimi atteggiamenti opportunistici di mancato aggiornamento dei sistemi di monitoraggio.

– Corte dei conti, deliberazione istruttoria 20/2022

A questo problema il ministero dell’istruzione ha risposto con una nota in cui comunica di aver definito – d’accordo con quello dell’economia e delle finanze – il trasferimento su Regis di tutti i progetti, nuovi e in essere, da dicembre 2022.

Si tratta di un passaggio davvero necessario e improrogabile, perché è la premessa per consentire la pubblicazione tempestiva e in formato aperto di tutti i dati. E quindi anche un controllo civico sull’attuazione del Pnrr.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: In vitro Ravenna – Licenza