Lo stallo istituzionale della campagna elettorale Osservatorio legislativo

Lo studio mensile realizzato con AGI in cui facciamo il punto sulla produzione legislativa del parlamento, analizzando il ruolo del governo nelle dinamiche di aula, e confrontando il tutto con quanto avveniva nelle legislature passate.

Il mese di maggio in breve

L’attività e la produttività di governo e parlamento nel mese di maggio sono state congelate dal voto europeo. Poche le sedute di camera e senato e minima l’attività in consiglio dei ministri del governo Conte. Tre le riunioni, di cui una, quella del 20 maggio, particolarmente tesa. Avviata a metà pomeriggio, per la trattazione di alcune leggi regionali, è poi ripresa in serata con all’ordine del giorno sia il decreto famiglia, voluto dal M5s, che il decreto sicurezza bis, targato invece Lega. La trattazione dei due testi è stata però rinviata.

Osservatorio legislativo

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I due partner di governo hanno infatti deciso di posticipare la discussione di nuovi provvedimenti spinosi a dopo le elezioni per il parlamento europeo. Elezioni che hanno sensibilmente cambiato le carte in tavola per l’esecutivo, con un ribaltamento nel consenso elettorale tra Lega e M5s rispetto alle elezioni politiche. Evento che avrà delle conseguenze nelle prossime settimane, sia per un possibile rimpasto, sia per il fatto che a giugno andranno in scadenza due decreti chiave: lo sblocca cantieri e il decreto crescita.

Andamento nella legislatura

Nel mese di maggio si sono svolte 3 riunioni del consiglio dei ministri: dall’inizio del governo Conte non si era mai visto un numero tanto basso.
Il rallentamento dell’attività governativa è dovuto al fatto che le ultime settimane del mese sono state monopolizzate dalla campagna elettorale per le elezioni europee. Le riunioni non sono solo state poche, ma anche atipiche: quella del 20 maggio per esempio, durata complessivamente circa 2 ore e 20 minuti, è stata interrotta ben due volte. Un’anomalia e ulteriore prova dei crescenti attriti tra i componenti del governo.

A causa delle elezioni europee, e per evitare ulteriori tensioni, l’approvazione in consiglio dei ministri di alcuni provvedimenti chiave è stata posticipata.

Le difficoltà all’interno della maggioranza sono apparse evidenti, considerando anche che è stata posticipata l’approvazione finale di alcuni importanti provvedimenti: il “decreto sicurezza-bis” e il “decreto famiglia”, il primo sostenuto dalla Lega e il secondo voluto dai 5 stelle. Il semplice avvio dell’esame di entrambi i decreti nella riunione del 20 maggio, era bastato per sollevare numerose questioni, sia interne al governo che esterne. Eventi che avevano portato alla decisione di posticipare la deliberazione finale a dopo il voto per il parlamento europeo.

[…] Domani vado in Cdm per approvare #decretosicurezzabis […]

- 19 maggio, Matteo Salvini, vicepresidente del consiglio e ministro dell'interno

Soprattutto sul decreto sicurezza-bis erano apparse chiare le intenzioni del governo, e soprattutto del ministro dell’interno Salvini, di riproporre il testo in consiglio dei ministri alla prima occasione dopo il voto. Tuttavia nel corso della riunione del consiglio dei ministri successiva alle elezioni, che si è svolta il 30 maggio e durata appena 11 minuti, si è discusso solo di leggi regionali e di un giudizio per conflitto di attribuzione.

Il fatto che a maggio non sia stato deliberato neanche un decreto legge poi, conferma che l'attività politica di questo mese si sia concentrata quasi esclusivamente sulla campagna elettorale per le elezioni europee. Nessuno dei due partner di governo ha voluto evidentemente esporsi eccessivamente, mostrando il fianco a possibili polemiche e critiche, durante le ultime settimane di campagna elettorale.

0 decreti legge deliberati dal governo Conte nel mese di maggio

In generale la mancata deliberazione di decreti potrebbe essere considerata positiva: i governi spesso abusano di questo strumento, da utilizzare solo in casi di "necessità ed urgenza". Il decreto legge viene infatti spesso adoperato come fosse lo strumento legislativo ordinario, perché permette un iter più rapido e un minore intervento del parlamento rispetto a un disegno di legge. Tuttavia non è questo il caso: alla scarsa attività del governo, causata dagli attriti all'interno della maggioranza, non è corrisposto né un utilizzo dei disegni di legge ordinari per avanzare proposte normative nuove, né quindi una ritrovata centralità del parlamento.

L'attività legislativa delle camere è infatti stata monopolizzata dalle dinamiche elettorali interne al governo e le peculiarità di questo mese ne sono la prova: non solo ci sono state poche riunioni del consiglio dei ministri e non sono stati deliberati decreti, ma anche il parlamento si è riunito molto poco.

19 sedute parlamentari nel mese di maggio. Numero mensile più basso dopo giugno 2018 (insediamento del governo) e agosto 2018 (chiusura estiva).

Ci sono state solo 14 sedute parlamentari alla camera e 5 al senato. Meno sedute ci sono state solo a giugno (17), primo mese di attività del governo giallo-verde, e ad agosto (9) quando, come già detto, il parlamento non è aperto. Anche l'attività delle camere è stata allora penalizzata dal voto per il parlamento europeo. In totale la chiusura causa elezioni dell’aula è durata 10 giorni, dal 17 al 27 maggio. La sospensione dei lavori parlamentari nelle settimane di tornate elettorali nazionali (politiche o europee) è una prassi consolidata, ma diventa ancora più preoccupante quando avviene in un contesto politico che a maggio è apparso fortemente congelato dalle dinamiche interne tra Movimento 5 stelle e Lega.

Nonostante le riunioni siano state poche, il parlamento ha approvato 4 leggi, in linea con la media del governo Conte (3,9). Media che ricordiamo essere la più bassa dal governo Berlusconi ad oggi. Si è trattato di due leggi ordinarie e due conversioni di decreti legge. I quattro testi hanno tutti una certa importanza. I due decreti contengono misure in materia di stabilità finanziaria legate alla Brexit e per l'emergenza agricoltura. La legge approvata definitivamente il 14 maggio dal senato inasprisce la pena e allarga l'oggetto delle norme sul voto di scambio politico-mafioso, punto rilevante del programma del Movimento 5 stelle. Infine è stata approvata una legge per assicurare l'applicabilità delle leggi elettorali a prescindere dal numero di parlamentari. La norma è legata alla riforma costituzionale per la riduzione del numero dei parlamentari, approvata una prima volta da camera e senato. Questa dovrà essere votata nuovamente nel medesimo testo dal parlamento per poter essere approvata, poiché per le modifiche della costituzione è necessario seguire un iter aggravato.

Il confronto con i governi precedenti

Con il concludersi di maggio, il governo Conte ha festeggiato il suo primo anno di vita, diventando così il 34° per durata della storia repubblicana.
La natura stessa dell’esecutivo, nato dall’unione di due forze politiche alleate per la prima volta e avversarie durante le scorse politiche, è stato l’elemento caratterizzante di questi primi 365 giorni. Una partenza a rilento, soprattutto per la composizione delle commissioni permanenti in parlamento, che poi ha avuto uno svolgimento altalenante: sia nella qualità del rapporto tra 5stelle e Lega, che nella produzione legislativa di governo e parlamento. Come abbiamo avuto modo di raccontare nel corso dei mesi questo esecutivo, come i precedenti, ha fortemente abusato della decretazione d’urgenza per legiferare, monopolizzando quindi la tipologia di leggi che uscivano da camera e senato.

Da quando si è insediato l’esecutivo giallo-verde si sono svolte 60 sedute del consiglio dei ministri, secondo numero più alto tra i 6 governi delle ultime 3 legislature. Una media di 5 riunioni al mese, che in alcuni periodi sono durate molto poco (a gennaio e febbraio hanno infatti avuto una durata in media inferiore ai 50 minuti), ma che in altri invece si sono lungamente prolungate.

La durata delle riunioni è stata un ottimo termometro per misurare lo stato di salute del governo. Bassa ad inizio anno, con l’avvicinarsi del voto delle europee, gli incontri si sono fatti sempre più lunghi, aumentando conseguentemente i motivi di scontro. Non a caso aprile e maggio hanno registrato la durata media più alta delle sedute del governo, un dato che fa da cornice alla campagna elettorale per le europee in cui il clima tra Lega e 5stelle è stato molto teso.

20 decreti legge presentati dal governo Conte al parlamento nel primo anno di mandato.

Se da un lato quindi il numero di sedute del consiglio dei ministri nel primo anno di governo è stato alto, è analizzando la produzione legislativa dell’esecutivo che si possono capire molte cose. L’esecutivo Conte ha presentato al parlamento 117 provvedimenti: 20 conversioni di decreti legge, 73 ratifiche di trattati internazionali, 5 provvedimenti collegati al bilancio dello stato e 19 disegni di legge ordinari. Considerando i governi della XVI, XVII e XVIII legislatura (Berlusconi IV, Monti, Letta, Renzi, Gentiloni e Conte) l’esecutivo giallo-verde ha il record, assieme al quarto governo Berlusconi, di provvedimenti presentati nel primo anno.

Dal 2008 ad oggi, nessun governo aveva avanzato così tante proposte al parlamento, ben 117. Eguagliato il governo Berlusconi IV.

Il governo Letta, più simile per caratteristiche politiche, ne aveva presentati 111. Molto più bassi i dati dei governi Renzi (92) e Gentiloni (63). Discorso a parte forse merita l’esperienza Monti, in cui l’ex leader di Scelta civica era stato chiamato in un momento di emergenza economica ed istituzionale: 113 i provvedimenti presentati nel primo anno.

3,9 leggi approvate al mese, dato più basso dal governo Berlusconi ad oggi.

Come raccontato in precedenti edizioni dell’Osservatorio legislativo Agi-openpolis però, questo alto numero di proposte del governo, assieme a quelle dei parlamentari, non si è tramutato in un altrettanto alto numero di leggi approvate da camera e senato.

Nel valutare la bontà di questo primo anno però non può bastare una mera analisi sui numeri assoluti. È necessario infatti entrare più nel dettaglio dei testi avanzati dal governo al parlamento. Se da un lato abbiamo visto come il governo Conte sia stato quello che ha presentato più provvedimenti nel suo primo anno di attività, dall’altro così è stato non per merito suo.

Escludendo i tanti trattati internazionali presentati, il numero di proposte avanzate dal governo Conte nel primo anno diventa il più basso dal governo da Berlusconi IV ad oggi.

Oltre il 63% delle proposte di iniziativa governativa giunte in parlamento sono infatti disegni di legge per la ratifica di trattati internazionali. Analizzando quindi il numero di proposte presentate, al netto dei trattati internazionali, il governo Conte da primo diventa ultimo. Nessun governo da quello Berlusconi in poi aveva avanzato così poche proposte al parlamento nel suo primo anno di mandato. Escludendo quindi le 72 ratifiche giunte in aule, il totale di proposte da 117 scende a 44. Gli esecutivi più vicini all’attuale sono quelli guidati da Enrico Letta e Paolo Gentiloni, entrambi con 63 disegni di legge presentati nel primo anno. È necessario escludere i trattati internazionali da queste statistiche per il diverso peso che questi testi hanno nelle dinamiche di aula.

Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi

- Art. 80 - Costituzione repubblica italiana

Come sancito dall’articolo 80 della costituzione ricordiamo infatti che il parlamento deve autorizzare con legge la ratifica dei trattati internazionali che coinvolgono il nostro paese. Su questi provvedimenti però l’apporto del parlamento in fase di discussione è molto basso, e soprattutto il peso politico dei testi, nel confronto con i disegni di legge su proposte programmatiche del governo, è molto limitato. Non solo, a livello di dibattito le trattazioni dei trattati generalmente vede delle approvazioni plebiscitarie, in cui la stragrande maggioranza dei gruppi, di maggioranza e opposizione, votano in maniera favorevole.

Se si vuole realmente analizzare quindi l’apporto del governo al dibattito parlamentare bisogna guardare alle altre 44 proposte di iniziativa governativa. Quasi la metà di esse (il 45%) sono disegni di legge per la conversione in legge di decreti del governo stesso, e questo solleva un’altra questione.

Le proposte del governo Conte sono state poche rispetto agli esecutivi precedenti, e in quasi la metà dei casi si è trattato di decreti, provvedimenti che per natura limitano il dibattito parlamentare (devono essere approvati entro 60 giorni), e che andrebbero presentati solo in casi di urgenza. Il peso dei decreti sulle proposte del governo non è mai stato così alto dal 2008 ad oggi, e solo con il governo Letta si erano raggiunte percentuali simili, seppur sempre fortemente minori (39,68%).

Il peso dei decreti sulle proposte del governo non è mai stato così alto dal 2008 ad oggi.

Tra gli elementi che stanno caratterizzando il rapporto tra governo e parlamento in questa fase storica, oltre che l’abuso della decretazione d’urgenza, c’è l’utilizzo della fiducia. L’uso massiccio dei voti di fiducia nelle dinamiche di camera e senato è diventato ormai una prassi nelle ultime legislature, con delle conseguenze chiare sulla quantità e qualità del dibattito parlamentare. Questo perché da un lato lo velocizza, specialmente sui decreti legge in scadenza, dall’altro lo limita, legando il destino del testo a quello dell’esecutivo.

Dalla XVI legislatura in poi (2008-2013) mettere la fiducia ogni qualvolta arrivava in aula un provvedimento controverso è diventata l’abitudine. In questo senso però, pur facendone comunque un utilizzo eccessivo, il governo Conte ha la percentuale più bassa di voti di fiducia in relazione alle leggi approvate. Il dato, che prende in considerazione il primo anno di mandato dei vari governi, è al 21,28% per l’esecutivo Conte. Sensibilmente più basso rispetto al primo anno del governo Gentiloni (35,71%), di quello Renzi (45,95%) e quello guidato da Mario Monti (46,59%). In linea, anche se con percentuale superiore, quanto fatto registrare dagli esecutivi Berlusconi (22,06%) e Letta (27,78%).

2 su 10 le leggi approvate con la fiducia in questo primo anno di governo.

Da questo punto di vista però, anche se parliamo di numeri più bassi rispetto agli esecutivi precedenti, dobbiamo comunque sottolineare che in questo primo anno di mandato 2 leggi su 10 sono state approvate forzando la mano, velocizzando il dibattito in parlamento e serrando i ranghi della maggioranza.

In totale parliamo di 10 questioni di fiducia poste su provvedimenti in discussione da quando si è insediato il governo. Anche se come detto il valore assoluto è basso rispetto agli esecutivi precedenti, il suo peso, soprattutto per l’approvazione dei decreti legge, è stato fin troppo ricorrente. Il 30% dei decreti che hanno completato l’iter infatti, hanno necessitato di almeno un voto di fiducia per diventare legge. Particolarmente emblematico anche quanto avvenuto durante l’iter per la legge di bilancio. Il testo, approvato in aula praticamente senza una vera discussione da parte dei parlamentari, ha richiesto nei vari passaggi 3 diversi voti di fiducia.

Equilibrio della maggioranza

Come anticipato, le elezioni per il rinnovo del parlamento europeo hanno monopolizzato l'attività della maggioranza nell'ultimo mese. Questo appuntamento elettorale è stato infatti caricato di importanza a livello nazionale per i possibili effetti sulla politica interna. La Lega, salita al 34,33%, ha ottenuto infatti il doppio dei voti del Movimento 5 stelle, che alle politiche del 2018 era invece in maggioranza.

Questa inversione nei rapporti di forza tra i due partiti che compongono il governo ha avuto diverse conseguenze nei primi giorni immediatamente successivi alle elezioni. Anzitutto, benché Salvini neghi di avere intenzione di farlo, non è ancora possibile escludere l'ipotesi di un rimpasto di governo: redistribuendo le cariche l'esecutivo potrebbe rispettare i nuovi rapporti di forza instauratisi tra i partiti che lo compongono e la Lega potrebbe stabilire le priorità dell'azione di governo più facilmente.

-3 membri del governo Conte in quota Lega rispetto all'insediamento. Sono infatti usciti per vari motivi Rixi, Savona e Siri.

Rispetto all’insediamento infatti, la composizione dell’esecutivo ha subito diverse variazioni. Tra i ministeri si è ad esempio liberato il posto che era di Paolo Savona (figura indipendente ma fortemente voluta dalla Lega, oggi a capo della Consob) che aveva le deleghe alle politiche europee. Bisogna inoltre ricordare che la Lega ha di recente perso ben due sottosegretari. Prima Armando Siri, sottosegretario ai trasporti, per cui c'è stato un duro braccio di ferro all'interno della maggioranza: Salvini si opponeva alla revoca dell'incarico del sottosegretario, indagato per corruzione, mentre Di Maio ha fatto prevalere la maggioranza all'interno dell'esecutivo, appartenente ai 5 stelle, per tenere il punto. Più di recente Edoardo Rixi, viceministro delle infrastrutture e dei trasporti, ha consegnato le dimissioni dopo una condanna a tre anni e cinque mesi, oltre che l'interdizione dai pubblici uffici, per peculato e falso.

Un rimpasto di governo potrebbe facilitare la Lega nello stabilire le priorità dell'agenda dell'esecutivo.

Questi cambiamenti avvenuti di recente all'interno del governo, uniti al risultato elettorale delle europee, potrebbero già essere sufficienti a giustificare un rimpasto. Tuttavia, bisogna aggiungere una considerazione: nessun rimpasto di governo può cambiare la maggioranza all'interno del parlamento. Infatti il Movimento 5 stelle ha un peso maggiore rispetto alla Lega, sia alla camera che al senato. Questo significa che, anche con un governo a trazione leghista, i 5 stelle potrebbero far valere la propria maggioranza numerica in parlamento, ostacolando l'approvazione dei provvedimenti del governo. L'unico modo per cambiare questa realtà sarebbe sciogliere anticipatamente il parlamento e tornare alle urne.

La fitta produzione di decreti nel corso degli scorsi mesi ha comportato un intasamento che renderà l’approvazione di alcuni provvedimenti urgente. A questa situazione si è aggiunto il rallentamento dell'attività parlamentare dovuto alle elezioni europee e alle difficoltà vissute dalla maggioranza. In particolare c'è il rischio che dei decreti legge non vengano approvati in tempo utile prima della scadenza.

Ecco nel dettaglio la situazione per i 3 decreti in discussione attualmente in parlamento:

• Decreto sblocca-cantieri: scadenza 17 giugno 2019, già approvato al senato;
• Decreto crescita: scadenza 29 giugno 2019, nessuna approvazione ad oggi;
• Decreto servizio sanitario regione Calabria: scadenza 01 luglio 2019, già approvato alla camera.

Per il decreto sul servizio sanitario della regione Calabria, già approvato in prima lettura, non dovrebbero esserci problemi. Tuttavia, sia il decreto sblocca-cantieri che il decreto crescita hanno generato non poche tensioni in sede di consiglio dei ministri, ricordiamo la lunghissima attesa per la pubblicazione del testo definitivo in gazzetta ufficiale, il che lascia pensare che anche per l'approvazione parlamentare ci saranno ostacoli e attriti.

3 decreti del governo sono in scadenza a giugno.

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Le difficoltà saranno ancora maggiori al senato, dove ricordiamo la maggioranza è molto stretta: Lega e 5 stelle complessivamente arrivano a 165 senatori, a cui si aggiungono due membri del Movimento associativo italiani all'estero (Maie).

Probabili voti di fiducia in arrivo a giugno per l'approvazione di decreto crescita e sblocca cantieri.

Considerato che la maggioranza assoluta è di 161 senatori, il margine della maggioranza è di soli 6 voti, non abbastanza solido per assicurare una rapida e tranquilla approvazione. Questo fa immaginare, come successo in precedenza per altri decreti del governo, che l’esecutivo forzerà la mano in sede di discussione, ponendo la fiducia per l’approvazione finale di entrambi i testi.

 

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