Non rassegnamoci ad un parlamento irrilevante Referendum 2020

Dopo la pausa estiva, la stagione politica ricomincia con 2 appuntamenti elettorali: le elezioni regionali, in 7 regioni, e il referendum costituzionale sulla riduzione del numero dei parlamentari.

La riforma, approvata in ultima lettura l’8 ottobre dell’anno scorso, e su cui gli elettori saranno chiamati ad esprimersi domenica e lunedì prossimi, prevede che i membri della camera passino da 630 a 400 e quelli del senato da 315 a 200. Un taglio motivato con una maggiore efficienza (assunzione mai veramente argomentata nello specifico) e con risparmi che – come analizzato in precedenza – potrebbero essere conseguiti anche senza ridurre la rappresentanza.

Al di là dell’esito del voto, è soprattutto il clima in cui questa scelta sarà fatta a preoccupare.

Rispetto all’attenzione concentrata sulle regionali, l’interesse verso questa consultazione sembra molto inferiore nel dibattito pubblico, a dispetto di quanto giustamente auspicato dai presidenti delle 2 camere, Casellati e Fico.

È importante che nel Paese ci sia un ampio dibattito pubblico in merito al referendum costituzionale sulla riduzione del numero dei parlamentari che si svolgerà il 20 e 21 settembre. (…) È grazie a una corretta informazione, a un confronto esteso e all’approfondimento delle ragioni delle parti che è possibile fornire ai cittadini gli strumenti necessari a esprimere il proprio voto in modo consapevole.

- Nota congiunta dei presidenti delle camere

Il rischio concreto è che il paese vada al voto su una modifica della costituzione senza una vera riflessione sullo stato del nostro sistema istituzionale.

La delegittimazione a lungo termine presenta molti rischi.

Questo referendum, come le riforme degli ultimi anni, si inserisce in un contesto di complessiva delegittimazione delle istituzioni. La classe politica – paradossalmente – sembra voler cavalcare questo clima, anziché porre le basi per invertire la tendenza. Ad esempio aumentando la possibilità di scelta degli eletti, o imponendo a partiti e liste procedure di selezione trasparenti delle candidature. Oppure limitando il ricorso all’eccesso di voti di fiducia e decretazione da parte del governo. Come con la previsione percorsi separati per i disegni di legge del governo, su cui il parlamento possa davvero discutere e intervenire in tempi certi.

Il flebile dibattito di queste settimane, anche rispetto ai cosiddetti correttivi, non interviene sul vero punto debole della nostra democrazia.

Un parlamento svuotato scientificamente delle proprie funzioni

Il parlamento, che in un sistema parlamentare dovrebbe essere il cuore della decisione politica, è stato progressivamente svuotato di competenze e autorevolezza. Una tendenza che, come vedremo, è stata funzionale alle esigenze delle forze politiche. In particolare quelle della maggioranza politica del momento, qualunque essa fosse.

Questa tendenza, che ha contribuito in modo rilevante alla delegittimazione di camera e senato, sembra essersi realizzata in modo quasi scientifico. Con modalità e strumenti che tutti puntualmente contestano quando siedono sui banchi dell’opposizione; salvo poi ricorrervi senza particolari preoccupazioni quando vanno al governo.

L’iniziativa legislativa appare sempre più concentrata nelle mani dell’esecutivo. Il 75% delle leggi approvate dal 2008 ad oggi sono state presentate dal governo. Una quota che negli ultimi mesi, anche in conseguenza dell’emergenza, è ulteriormente aumentata: quasi l’84% delle leggi approvate durante l’esecutivo in carica (Conte II) è di iniziativa governativa.

 

Un altro aspetto del ridimensionamento delle prerogative delle camere è l'abuso della decretazione d'urgenza. I decreti legge, da strumento eccezionale offerto dalla costituzione per "casi straordinari di necessità e d’urgenza", sono diventati quasi la modalità ordinaria con cui il governo sottopone le proprie proposte alle camere. Anche in questo caso senza particolari eccezioni: gli ultimi 7 governi hanno varato una media di quasi due decreti legge al mese (abbassa la media, con 1,18 decreti al mese, il governo finale della scorsa legislatura).

Ciò ha conseguenze profonde sulla possibilità dei parlamentari, non solo di opposizione, di incidere nel processo legislativo. A differenza di un normale disegno di legge, che offre tempi e spazi di discussione, i decreti arrivano in parlamento come atti che hanno già valore di legge.

 I decreti legge hanno effetto immediato, e devono poi essere convertiti in legge dal parlamento entro 60 giorni. Se ciò non avviene, i decreti perdono efficacia sin dall’inizio. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

Le camere si trovano a discutere su norme che stanno già producendo i loro effetti, spesso anche rilevanti sulla vita delle persone. Perciò i margini di intervento e modifica sono piuttosto ristretti.

Il ricorso continuo a strumenti straordinari mortifica l'autorevolezza del parlamento.

Tanto più se il governo ricorre, in sede di conversione, all'utilizzo del voto di fiducia. Quando viene posta la questione di fiducia, il governo lega il proprio destino all'esito del voto sul testo. Decadono gli emendamenti e si procede direttamente al voto, con il triplice obiettivo di accelerare i tempi, evitare modifiche indesiderate e compattare la propria maggioranza. Essendo un dispositivo che comprime la possibilità della camera di modificare i testi, dovrebbe essere utilizzato con parsimonia. Invece è diventato uno strumento ordinario delle dinamiche parlamentari, utilizzato da tutti gli ultimi governi senza particolari eccezioni.

Queste tendenze, ormai tanto consolidate nel nostro sistema istituzionale da resistere a qualsiasi alternanza politica, sono diventate ancora più evidenti nel corso dell'emergenza Covid.

91,4% gli atti adottati per affrontare l’emergenza coronavirus che non hanno visto un coinvolgimento diretto del parlamento.

Durante la crisi il governo, da organo esecutivo, è diventato ancora più il soggetto dominante di tutte le dinamiche politiche. Ne è una prova l'utilizzo dei Dpcm, i decreti del presidente del consiglio, per decisioni fondamentali come i provvedimenti di chiusura. Un atto che, a differenza di un decreto legge, non è sottoposto al vaglio del presidente della repubblica, né al successivo voto delle camere.

Coronavirus, il parlamento è il grande assente

Leggi la nostra analisi.

Al di là dell'emergenza, anche in tempi normali l'utilizzo in modo improprio di questi strumenti viene giustificato con la necessità di semplificazione e di decisione in tempi rapidi. Dietro un'esigenza condivisibile e sentita dai cittadini, qualsiasi critica del sistema attuale viene derubricata a perdita di tempo. Ma come sta funzionando questo modello decisionale basato sulla compressione delle prerogative parlamentari? 

Un processo normativo che comunque non funziona

Sono diversi gli elementi che portano a valutare negativamente l'efficacia ed efficienza del processo di formazione delle norme appena descritto.

Alcuni sono già insiti negli strumenti descritti, o meglio nelle storture che derivano dal loro abuso. Su tutti il ricorso alla decretazione d'urgenza per implementare politiche ordinarie del programma di governo.

Ma sono anche altri gli indicatori che mostrano come questo processo decisionale sia comunque lento, soggetto ad errori e porti alla sovrapproduzione normativa.

Il varo di una legge è spesso l'occasione per campagne di propaganda, molta meno cura è riservata all'attuazione delle norme.

Il varo di una norma, soprattutto decreti legge, spesso ha anche un grande valore politico in termini di comunicazione. Lo si vede da come sono stati ribattezzati i principali provvedimenti degli ultimi anni: dl semplificazioni, trasparenza, spazzacorrotti, sicurezza, cura Italia. Nomi evocativi, che fanno appello a parole chiave scelte solo allo scopo di renderli inattaccabili agli occhi dell'opinione pubblica. Chi può essere a favore dell'insicurezza, della corruzione, della mancanza di trasparenza?

Il problema è duplice. Primo, l'appello a slogan e parole chiave consente al proponente di fare propaganda non sul merito delle norme che si vogliono introdurre, ma sull'intero pacchetto. Un provvedimento da prendere a scatola chiusa, senza preoccuparsi di cosa contiene. Ovviamente bypassando ogni argomentazione e discussione sui contenuti reali dei testi, spesso molto più articolati e contraddittori di quanto il nome lascerebbe intuire.

Secondo, anche una volta approvate, tutte le norme hanno bisogno di una faticosa attuazione per calarsi nella realtà concreta dei cittadini. E sarebbe proprio questo il principale compito del governo, in quanto organo esecutivo. Seguire i processi amministrativi, interessarsi di far funzionare le norme, con decreti ministeriali, direttive, raccordando l'attività degli uffici sul territorio. Anche la legge migliore, se non ha nessuno che si preoccupi di come viene attuata, resta lettera morta (nel caso migliore). In quello peggiore, finisce con il diventare l'ennesimo elemento di confusione in un panorama legislativo già molto complesso.

La difficoltà nell'attuazione delle norme è resa evidente dai decreti attuativi. Si tratta di atti, come decreti ministeriali, Dpcm, provvedimenti dei dirigenti, cui la legge stessa rimanda per essere implementata. A volte fissando un termine preciso dall'entrata in vigore della legge, altre volte senza scadenza.

Dopo il lavoro del parlamento, l’implementazione di una legge passa nelle mani di ministeri e agenzie pubbliche. Un secondo tempo delle leggi spesso ignorato, ma che lascia molte norme incomplete. Vai a "Che cosa sono i decreti attuativi"

Se prendiamo le ultime 6 leggi di bilancio approvate, storicamente il provvedimento che richiede il maggior lavoro extra parlamentare per trovare piena implementazione, vediamo come tutte - a volte anche a distanza di anni - abbiano un certo numero di decreti ancora non adottati.

Sono esempi di un processo normativo monco, che si cura dell'approvazione della legge ma molto meno della sua applicazione successiva.

32% dei decreti attuativi previsti dalle ultime 6 leggi di bilancio non è stato adottato.

Un altro indicatore dell'inefficienza dell'attuale processo legislativo è la quantità di norme che vengono in seguito messe in discussione o dichiarate illegittime.

È anche questo processo legislativo a creare illegittimità costituzionali e contenzioso.

Tra 2015 e 2019, sono state 185 le sentenze della Corte costituzionale che hanno dichiarato norme nazionali e regionali costituzionalmente illegittime, nel corso di un giudizio in via incidentale. Si tratta del giudizio promosso dal giudice ordinario nel corso di un processo per valutare se una norma è conforme al dettato costituzionale. Nello stesso periodo, si contano 222 sentenze che hanno dichiarato l'illegittimità costituzionale durante un giudizio in via principale. Ovvero i ricorsi promossi dalle regioni contro leggi statali o viceversa, oppure tra regioni diverse. Un segnale del fatto che ridurre le prerogative del parlamento nell'elaborazione degli atti non è nemmeno funzionale a una maggiore efficienza.

Un esempio evidente, di cui abbiamo avuto modo di parlare, è il caso della riforma delle province durante il governo Monti, varata tramite decreti legge. In altri termini, il governo fece ricorso alla decretazione di urgenza (uno strumento per sua natura straordinario) per la riforma organica del sistema delle autonomie locali. Ovvero quanto di più stabile dovrebbe esserci in un ordinamento: la sua organizzazione interna, che ha bisogno di continuità per assicurare programmazione e servizi.

Una impostazione che è stata successivamente bocciata dalla Corte costituzionale con la sentenza 220/2013, ma che nel frattempo era rimasta in vigore per oltre un anno, generando dubbi e confusione sulla sua applicazione.

Ultimo esempio di un processo normativo inefficiente è dato dalle procedure di infrazione aperte dall'Unione europea nei confronti dell'Italia, per il mancato rispetto del diritto comunitario. Un fenomeno che, dopo una lenta e costante diminuzione, è tornato in crescita negli ultimi due anni.

Le procedure di infrazione rappresentano un costo reale per le casse dello stato e per i cittadini, su cui sarebbe il caso di interrogarsi tutte le volte che dalla politica viene agitato lo specchietto per allodole dei risparmi facili. Il vero costo della politica è un processo decisionale che non funziona.

78 mln il costo medio annuo delle procedure di infrazione per l'Italia dal 2012 al 2018.

Una questione di sistema da affrontare seriamente

I dati passati in rassegna indicano che la marginalità del parlamento nel sistema decisionale non è fenomeno nuovo. È un processo di lungo periodo, che in questi anni si è manifestato ripetutamente in diverse forme. Nella subalternità del parlamento all'esecutivo, nella compressione dell'iniziativa legislativa e anche nei criteri di selezione degli eletti.

Ma a che cosa si deve questa tendenza? Sicuramente, il fatto che riguardi tutti gli ultimi esecutivi, con poche variazioni, ci racconta di un assetto che è funzionale al governo di volta in volta in carica.

Le fragilità dei partiti indeboliscono il sistema istituzionale.

Ma la ragione è, probabilmente, molto più profonda. Il ridimensionamento della funzione legislativa a vantaggio del governo è frutto soprattutto di un sistema politico instabile. Dove gli esecutivi si reggono su maggioranze fragili, che hanno bisogno di ricorrere a strumenti straordinari per puntellare la propria permanenza in carica. In cui le esigenze di comunicazione immediata prevalgono sulle strategie di lungo periodo. Dove il parlamentare non deve essere il rappresentante dei cittadini, che esercita la sua funzione senza vincolo di mandato, rispondendone direttamente agli elettori, ma il mero esecutore di una volontà spesso formata altrove, al di fuori delle aule parlamentari.

In questo, a nostro avviso, pesa la mancanza di un sistema di partiti strutturato e regolamentato in modo trasparente. Organizzazioni inserite pienamente e legittimamente nella vita sociale, in grado di raccoglierne gli interessi e su questi formulare programmi e strategie di lungo periodo. In grado di formare una classe dirigente preparata. E soprattutto capaci di rispondere al dettato costituzionale.

Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.

- Costituzione, art. 49

Chiaramente si tratta di questioni complesse e che non si possono risolvere con artifici istituzionali di corto respiro. Ma o si affronta il tema, oppure si sceglie di restare inerti di fronte alla delegittimazione e all'indebolimento delle istituzioni. Una scelta che nel lungo termine può rivelarsi rischiosa. Una democrazia, o ha un parlamento forte e legittimato a controllare e guidare l'azione dell'esecutivo, o non è tale. E questo dovrebbe essere il punto di partenza di qualsiasi riforma.

Foto credit: Flickr Camera dei deputati