Definizione
Nel nostro paese è il parlamento a detenere il potere legislativo. In linea di principio quindi, per entrare in vigore le norme con rango di legge devono essere approvate dalle aule di camera e senato.
Tuttavia la costituzione italiana prevede che anche il governo possa esercitare tale prerogativa, seppur con precise limitazioni. Può farlo attraverso i cosiddetti atti aventi forza di legge: il decreto legislativo e il decreto legge (Dl). Quest’ultimo in particolare è un atto normativo che, in base all’articolo 77 della costituzione, l’esecutivo dovrebbe adottare in casi straordinari di necessità e urgenza.
Per questo motivo tali atti hanno effetto immediato (a partire dalla loro pubblicazione in gazzetta ufficiale). Tuttavia decadono se non vengono convertiti in legge dalle camere entro 60 giorni. In questo caso sostanzialmente è come se non fossero mai esistiti.
Nel tempo il ricorso a questo strumento è diventato sempre più frequente e questo ha portato a delle storture. In primo luogo, il fatto che in molti casi i governi hanno adottato Dl non solo per gestire emergenze ma anche per dare attuazione al loro programma. In seguito a ciò, si sono sviluppati almeno 3 elementi di criticità. Parliamo dei:
- decreti approvati salvo intese: in questo caso il consiglio dei ministri approva solo le linee guida generali dei provvedimenti ma il testo puntuale viene definito successivamente;
- decreti omnibus che affrontano materie anche molto diverse tra loro, mentre il contenuto dei Dl dovrebbe essere omogeneo;
- decreti minotaruo i quali assorbono i contenuti di altri decreti che altrimenti non sarebbero convertiti in tempo dal parlamento.
Dati
Analizzando i dati disponibili, possiamo osservare che dal 1996 a oggi sono state approvate in totale 2.853 leggi. Di queste, 730 sono conversioni di decreti (il 25,6%) mentre 979 sono ratifiche di trattati internazionali (il 34,3%). Questo significa che la maggioranza delle leggi approvate proviene da fuori il parlamento.
60% le leggi approvate dal 1996 a oggi sono composte da conversioni di decreti legge e ratifiche.
Focalizzandosi sulla XIX legislatura, possiamo osservare una significativa preponderanza delle conversioni dei decreti rispetto alle altre tipologie di legge approvate. Parliamo di oltre la metà delle norme entrate in vigore tra l’ottobre 2022 e il novembre 2023.
Soffermandosi invece sulla XVIII legislatura, possiamo osservare che le leggi di conversione hanno costituito il 33% delle norme approvate. Mai in passato si era superato il muro del 30%, anche se ci si era andati molto vicino sia nella XIV che nella XV legislatura. Su questo dato ovviamente pesa molto la necessità di gestire le fasi più difficili dell’emergenza da Covid-19.
Oltre il 30% di leggi approvate nella XVIII legislatura erano decreti
Le leggi approvate dal parlamento, suddivise per tipologia, dalla XIII legislatura a oggi (1996-2023)
La XV legislatura è durata solamente 2 anni, dal 2006 al 2008. Mentre per la XIX i dati si limitano al periodo ottobre 2022 – novembre 2023. Pertanto sono soggetti a cambiamenti.
FONTE: elaborazione openpolis su dati senato.
(ultimo aggiornamento: venerdì 10 Novembre 2023)
Dato che il parlamento ha solo 60 giorni per convertire in legge un decreto, questo tipo di atto legislativo è quello che completa più rapidamente il suo iter. Nella XVIII legislatura sono stati necessari in media circa 43 giorni, a fronte di un dato complessivo di circa 274. Nella XIX legislatura il dato sulle conversioni dei decreti è simile (41 giorni) mentre risulta significativamente più bassa la media complessiva (86). Ma su questo dato pesa chiaramente il numero estremamente basso di leggi ordinarie approvate finora (19).
Raramente inoltre il parlamento lascia decadere i decreti legge. Nella XIX legislatura ciò non è ancora successo, mentre nella precedente c’è stato il caso del Dl 115/2018 che interveniva in materia di giustizia sportiva.
Ciò però non significa che non ci siano situazioni di criticità da questo punto di vista. Quando governo e parlamento si rendono conto che non riusciranno a concludere l’iter della conversione entro i 60 giorni previsti infatti possono prevedere di farne salvi gli effetti introducendo un emendamento all’interno della legge di conversione di un altro decreto. Si da così origine ai cosiddetti “decreti minotauro“, diventati molto frequenti negli ultimi anni.
43 i decreti legge decaduti ma i cui effetti sono stati fatti salvi attraverso il ricorso ai decreti minotauro tra XVIII e XIX legislatura.
Tale pratica scorretta si è ripetuta con grande frequenza durante la pandemia ma si è mantenuta anche successivamente.
Analisi
L’utilizzo dei decreti legge da parte degli ultimi governi è stato spesso al centro del dibattito. Questo per diversi motivi. In primo luogo, come abbiamo visto, la preponderanza che questi atti hanno assunto nella produzione normativa delle camere. Tanto che quello della pubblicazione di decreti legge da parte dell’esecutivo da evento straordinario, come dovrebbe essere, è diventato ordinario.
Inoltre, se si eccettua la situazione di estrema emergenza rappresentata dal Covid-19, raramente i Dl sono stati utilizzati per affrontare situazioni effettivamente straordinarie e urgenti. Nella maggior parte delle occasioni invece i governi li hanno utilizzati per far approvare in tempi brevi punti del proprio programma o comunque per affrontare situazioni di natura politica.
Spesso i decreti legge non sono utilizzati per affrontare situazioni straordinarie.
Tale dinamica comporta un altro elemento di criticità che è quello dei decreti approvati salvo intese. Quelle situazioni cioè in cui il consiglio dei ministri approva le linee guida principali del provvedimento ma il testo completo viene definito in un secondo momento. Sintomo che non c’è accordo tra le forze politiche di maggioranza sulle misure da adottare e che c’è bisogno di ulteriori trattative. Queste dinamiche però vanificano il principio dell’utilizzo dei decreti legge per affrontare situazioni urgenti.
Da questo punto di vista un altro elemento significativo è la distanza tra la data di approvazione dell’atto in consiglio dei ministri e la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Ad esempio, nella prima fase della XVIII legislatura, quella caratterizzata dall’eterogenea maggioranza gialloverde, in alcuni casi questo intervallo di tempo è stato superiore anche ai 20 giorni.
Il fatto poi che il decreto legge sia diventato ormai uno strumento legislativo “ordinario” fa sì che i parlamentari possano presentare degli emendamenti che spesso non c’entrano niente con il provvedimento originario, creando così degli atti omnibus. Gli atti di questo tipo sono diventati molto frequenti anche perché, vista la significativa riduzione delle leggi ordinarie, non restano molte altre possibilità di intervento per deputati e senatori.
Mi limito a osservare come sia ormai evidente il carattere frammentario, confuso e precario della normativa prodotta attraverso gli emendamenti ai decreti-legge e come questa produca difficoltà interpretative e applicative.
In questo quadro però dobbiamo ricordare che spesso l’esecutivo pone la questione di fiducia sul Ddl di conversione dei decreto. In questo modo si preclude al parlamento ogni possibilità di intervento. Una dinamica che conferma ancora una volta la centralità del governo anche per quanto riguarda l’iter legislativo.
