Si tratta dei servizi essenziali che, essendo connessi a diritti civili e sociali, devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Dalla riforma del 2001 sono previsti dalla costituzione, che assegna allo stato il compito di definirli.
Definizione
I Lep sono i livelli essenziali delle prestazioni e dei servizi che devono essere garantiti in modo uniforme sull’intero territorio nazionale. Questo perché riguardano diritti civili e sociali da tutelare per tutti i cittadini.
La definizione dei Lep in alcuni casi è implicita in norme già vigenti. Per fare un esempio, la presenza dell’anagrafe in ciascuno dei quasi 8.000 comuni italiani è (con le dovute cautele) assimilabile un livello essenziale delle prestazioni. Si tratta infatti di un servizio connesso con diritti e servizi fondamentali per la cittadinanza e quindi non sarebbe accettabile se in alcuni territori non venisse erogato.
Esistono quindi una serie di ambiti in cui la legge dello stato nel corso dei decenni ha già affidato o delegato agli enti territoriali determinati compiti e questi sono tenuti a garantire il servizio.
In una serie di altri settori invece non sono ancora stati individuati i livelli del servizio da garantire. Sono i servizi erogati in modo disomogeneo sul territorio nazionale (come quelli sociali e socio-educativi). La costituzione affida allo stato, come competenza esclusiva, il compito di definire i Lep:
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: (…) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale
I Lep, pur previsti dalla costituzione, non sono stati ancora definiti.
Al netto di quelli già impliciti nelle normative vigenti, sono ancora molti i settori in cui i Lep devono essere definiti, dai servizi sociali al trasporto locale. Ciò rappresenta una questione istituzionale di primaria importanza, perché significa che il dettato costituzionale resta inattuato su un punto dirimente. Il motivo, come approfondiremo, è che dalla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni consegue necessariamente un aggravio di spesa per le casse dello stato.
Come stabilito dalla legge delega sul federalismo fiscale (42/2009), c’è infatti un rapporto diretto tra la definizione dei Lep e la determinazione di costi e fabbisogni standard da riconoscere ai comuni e agli altri enti locali.
Definire i Lep significa stabilire quali servizi e prestazioni devono essere offerte in tutto il paese, per garantire i diritti sociali e civili dei cittadini.
In concreto, significa che se lo stato definisce un livello essenziale delle prestazioni, poi deve anche garantire a comuni, province, città metropolitane e regioni le risorse sufficienti per poterli erogare. In particolare a quelli meno dotati di risorse (ad esempio perché con bassa capacità fiscale).
Altrimenti solo i comuni con maggiori risorse proprie potrebbero essere in grado di garantire i servizi previsti dai Lep, entrando di fatto contraddizione con il dettato costituzionale.
Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.
È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
Dati
La definizione dei Lep rappresenta quindi una partita cruciale per il nostro paese e per i cittadini, perché risponde a 2 esigenze fondamentali:
- individuare, per ciascuna materia (salute, istruzione, assistenza sociale, trasporti), uno standard adeguato di prestazioni e servizi che deve essere garantito su tutto il territorio nazionale;
- dove necessario, garantire a comuni, province, città metropolitane e regioni le risorse necessarie per erogare i servizi oggetto di Lep.
2 le esigenze a cui rispondono i Lep: fissare uno standard adeguato e garantire le risorse per raggiungerlo.
A ciò si aggiunga che anche da un punto di vista metodologico non è affatto semplice tradurre i diritti civili e sociali da garantire ai cittadini in indicatori e livelli di prestazioni effettivamente misurabili.
Si tratta infatti di un processo che comporta una serie di passaggi non banali:
- mappatura dei servizi erogati sul territorio da ciascun ente;
- identificazione dei servizi in cui è necessaria la determinazione dei Lep;
- valutazione dei livelli di spesa e dei servizi erogati per i settori interessati dai Lep;
- determinazione dei costi e dei fabbisogni standard, in modo da stabilire se le risorse a disposizione dell’ente sono sufficienti per erogare il servizio in questione. In caso contrario, per calcolare a quanto ammontino le risorse aggiuntive.
Il punto chiave è che per lo stato non basta stabilire delle soglie adeguate sui servizi (ad esempio, se parliamo di servizi prima infanzia, il numero di posti offerti ogni 100 bambini residenti). Deve anche verificare che le risorse a disposizione degli enti siano sufficienti, e in caso contrario riconoscerne di aggiuntive. Introdurre i Lep è infatti necessario anche per garantire l’offerta di un adeguato livello di servizi.
Ciò ha evidentemente un costo: si pensi ai servizi con maggiore disomogeneità sul territorio nazionale, come gli asili nido e i servizi socio-educativi per la prima infanzia.
89,6% i comuni dell’Emilia Romagna che offrono servizi prima infanzia nel 2020. In Calabria nello stesso anno sono il 19,3%.
La diffusione del servizio comune per comune è fortemente eterogenea, come è visibile anche dalla mappa. In base ai dati Istat relativi al 2020, vi sono infatti comuni che superano ampiamente i 50 posti ogni 100 bambini. Altri invece dove il servizio non è presente o molto più limitato.
Offerta di posti nido ancora limitata nelle aree interne e nel mezzogiorno
Posti in asili nido e servizi prima infanzia per 100 residenti 0-2 anni nei comuni italiani (2020)
Il dato misura l’offerta di asili nido e di servizi integrativi per la prima infanzia, nel settore pubblico e in quello privato.
A causa della natura associativa del fenomeno, come specificato nei metadati di Istat, la disaggregazione dei dati a livello comunale ha richiesto l’introduzione di una componente di stima. Va inoltre osservato che vi sono forme di associazione, meno strutturate, che non sono rappresentate dai dati a livello comunale.
FONTE: elaborazione openpolis - Con i Bambini su dati Istat
(ultimo aggiornamento: giovedì 14 Luglio 2022)
Un primo passo verso i Lep è rappresentato dagli obiettivi di servizio.
Questo caso esemplifica bene come l'individuazione di un Lep da garantire sull'intero territorio nazionale implichi la necessità di ridurre i divari sul territorio. Con risorse aggiuntive da riconoscere da parte dello stato.
Anche se ancora i Lep non sono stati definiti, è per colmare questo tipo di divari che, nel 2019, è stata realizzata una prima normalizzazione e nel 2021, sono stati introdotti gli obiettivi di servizio (Os). Se in passato poteva capitare che un comune si vedesse riconosciuto un fabbisogno pari a 0, ad esempio sui servizi prima infanzia, adesso, grazie alle revisioni metodologiche approvate dalla commissione tecnica per i fabbisogni standard, tutti i comuni si vedono riconosciuti dei livelli di copertura minimi. Dapprima sugli asili nido, poi sui servizi sociali comunali (Legge di bilancio 2021, art. 1 commi 791 e 792). Successivamente, con la legge di bilancio per il 2022 (legge 234/2021, art. 1 comma 174), sono state stanziate le risorse per consentire l'istituzione dell'obiettivo di servizio sul trasporto scolastico per gli alunni con disabilità.
In tutti i casi citati, si tratta di un percorso di avvicinamento ai livelli essenziali delle prestazioni, in modo da arrivare a questo traguardo avendo già fissato un livello minimo che tutti i comuni dovrebbero conseguire nell'erogazione di un servizio. Per raggiungerlo, il fondo di solidarietà comunale è stato incrementato di conseguenza (in particolare con il comma 172 art. 1 della legge 234/2021). Da ultimo su questo fondo è intervenuta anche la legge di bilancio 2023 (legge 197/2022, art. 1 comma 774).
Il decreto per gli obiettivi di servizio 2021 sulla funzione sociale
Consulta.
1,1 miliardi € annui di incremento del Fsc a decorrere dall'anno 2027 per il potenziamento degli asili nido. Tra 2023 e 2026 l'incremento sarà in media di quasi 300 milioni all'anno.
Analisi
A oggi, la definizione dei Lep resta uno degli aspetti più rilevanti che mancano per l'attuazione del federalismo fiscale. Un'urgenza rilevata anche nel corso del monitoraggio sull'attuazione della legge sul federalismo fiscale, in sede parlamentare.
Il mancato esercizio del potere di delegazione legislativa e dei decreti legislativi ha riguardato alcuni importantissimi settori: la definizione dei Lep per i beni e servizi pubblici comunali ai fini della relativa perequazione integrale; la definizione dei fabbisogni standard e dei Lep per le regioni (...)
Lo strumento degli obiettivi di servizio può velocizzare l'attuazione del federalismo e favorire la convergenza nell'erogazione di servizi.
Da questo punto di vista, la scelta di procedere sull'implementazione degli obiettivi di servizio attuata di recente può essere vista come un passo verso l'adozione dei Lep.
Tale metodo, come abbiamo visto applicato dapprima ai servizi sociali, poi agli asilo nido e al trasporto per gli alunni disabili, realizza una serie di obiettivi. In primo luogo, quello di velocizzare la transizione verso un compiuto federalismo fiscale che, come già approfondito, per funzionare ha bisogno di meccanismi di perequazione tra territori diversi. A maggior ragione in un paese caratterizzato da forti divari interni come il nostro.
In secondo luogo, gli obiettivi di servizio aiutano la convergenza tra gli enti. Si tratta di un aspetto cruciale, perché solo avvicinando gli standard diventerà concreta la possibilità di individuare dei livelli essenziali delle prestazioni uniformi su tutto il territorio nazionale.
Ovviamente questo percorso di convergenza (oggi con gli Os, domani con i Lep) per funzionare ha bisogno di risorse. L'incremento del fondo di solidarietà comunale con la legge di bilancio 2021 - in collegamento diretto con gli obiettivi di servizio - ha introdotto un meccanismo che potrà essere reso strutturale attraverso i Lep.
