Definizione
Il consiglio di stato è uno degli organi ausiliari previsti dalla costituzione italiana, insieme al consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel) e alla corte dei conti.
Tra le sue competenze rientrano sia attività di carattere consultivo che giurisdizionale. Una doppia natura che può essere considerata paradossale alla luce del principio di separazione dei poteri. Il consiglio infatti si pone come organo di consulenza giuridico-amministrativa del governo e, allo stesso tempo, come giudice.
1. Il consiglio di stato è organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione.
La ragione di questa doppia natura è legata in gran parte alla particolare storia di quest’organo. La sua origine infatti precede sia lo stato unitario che lo statuto albertino. Nato come organo consultivo del Re con limitate competenze giurisdizionali queste furono ulteriormente ridotte dopo l’unità d’Italia. Norme successive tornarono poi a valorizzare il suo ruolo giurisdizionale fino a che la costituzione non ne sancì definitivamente la doppia natura.
Il consiglio di stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.
Un ulteriore importante passaggio avvenne poi all’inizio degli anni ’70 quando, con la legge 1034/1971, vennero istituiti i tribunali amministrativi regionali (Tar). Da quel momento ai Tar venne attribuita la giurisdizione amministrativa di primo grado e al consiglio di stato quella di secondo grado.
A oggi in ogni caso il consiglio è composto di 8 sezioni di cui 2 consultive:
- prima sezione consultiva;
- sezione consultiva per gli atti normativi.
In questa veste il consiglio fornisce pareri che possono essere obbligatori o facoltativi. Nel primo caso la necessità del parere è prevista da una legge. Nel secondo è la pubblica amministrazione a richiedere di propria iniziativa un parere a quest’organo.
A seconda delle situazioni i suoi pareri possono essere vincolanti o meno. Solo quando sono vincolanti quindi la pubblica amministrazione è costretta ad adeguarsi a tale parere. In caso contrario può invece procedere diversamente, fornendo però una motivazione.
Le rimanenti 6 sezioni hanno carattere giurisdizionale:
- seconda sezione giurisdizionale;
- terza sezione giurisdizionale;
- quarta sezione giurisdizionale;
- quinta sezione giurisdizionale;
- sesta sezione giurisdizionale;
- settima sezione giurisdizionale.
Le competenze attribuite a queste sezioni non sono fisse. Infatti, come stabilito dalla legge 186/1982, all’inizio di ogni anno il presidente stabilisce sia la composizione che la competenza attribuita a ciascuna sezione, nonché la composizione della adunanza plenaria (organo che si riunisce per ragioni di particolare importanza).
Sempre la legge 186 stabilisce poi la composizione del consiglio e le procedure di nomina dei consiglieri. Al vertice dell’organo si pone il presidente del consiglio di stato. Ci sono poi i presidenti di sezione e i consiglieri di stato, oltre che il presidente aggiunto, figura introdotta con il decreto legislativo 354/2013.
Quanto al meccanismo di nomina è importante rilevare come i consiglieri di stato siano individuati, con procedure diverse, tra un insieme eterogeneo di esperti del diritto o della pubblica amministrazione.
La metà dei consiglieri infatti è nominata tra i consiglieri dei tribunali amministrativi regionali che ne facciano domanda e che ne abbiano i titoli seguendo una procedura di valutazione della loro attività.
Un quarto dei consiglieri è invece individuato con delibera del consiglio dei ministri e nominato con decreto del presidente della repubblica. Tali figure devono comunque essere scelte tra: professori universitari ordinari di materie giuridiche, avvocati con particolari requisiti professionali, dirigenti generali di altre amministrazioni pubbliche o magistrati con particolari qualifiche.
Un ultimo quarto infine può accedere al consiglio tramite concorso. Alle prove tuttavia possono partecipare solo: magistrati di tribunali amministrativi regionali, magistrati ordinari e militari, magistrati della corte dei conti, avvocati dello stato, funzionari della carriera direttiva del senato e della camera, funzionari delle amministrazioni dello stato e degli enti pubblici, con qualifica dirigenziale.
Da menzionare infine è il consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, ovvero l’organo di autogoverno della magistratura amministrativa. È composto dal presidente del consiglio di stato, che lo presiede, e da altri 14 componenti (a cui si aggiungono 4 supplenti) eletti a vario titolo secondo le norme previste dalla legge 186/1982.
Dati
L’attività del consiglio di stato soffre da anni di un notevole carico arretrato. Nel 2022 infatti risultavano oltre 17mila ricorsi giurisdizionali pendenti. Nonostante questo però negli ultimi anni si è assistito a una riduzione del carico pendente e a una crescita del numero di ricorsi definiti.
-36% i ricorsi pendenti al consiglio di stato tra 2016 e 2022.
L’andamento dei ricorsi presso il consiglio di stato
Il consiglio di stato e il numero di ricorsi pervenuti, definiti e pendenti alla fine di ciascuno degli anni analizzati
Come stabilito dall’articolo 100 della costituzione il consiglio di stato si pone come organo di consulenza giuridico-amministrativa del governo e, allo stesso tempo, come giudice. In questo caso sono considerati gli affari posti all’attenzione delle 6 sezioni giurisdizionali del consiglio di stato.
FONTE: elaborazione openpolis su dati consiglio di stato
(consultati: giovedì 16 Marzo 2023)
Stesso meccanismo si rileva anche per la funzione consultiva del consiglio, almeno fino al 2021. Nel 2022 infatti si è assistito a un considerevole aumento, anche se comunque il dato risulta inferiore rispetto al triennio 2016-2018.
-15,8% gli affari pendenti (funzione consultiva) presso il consiglio di stato tra 2016 e 2022.
L’andamento dell’attività consultiva del consiglio di stato
Il consiglio di stato in sede consultiva e il numero di affari pervenuti, definiti e pendenti alla fine di ciascuno degli anni analizzati
Come stabilito dall’articolo 100 della costituzione il consiglio di stato si pone come organo di consulenza giuridico-amministrativa del governo e, allo stesso tempo, come giudice. In questo caso sono considerati gli affari posti all’attenzione delle due sezioni consultive del consiglio di stato.
FONTE: elaborazione openpolis su dati consiglio di stato
Analisi
Dati i meccanismi di nomina dei suoi componenti e la natura stessa di quest’organo, a cavallo tra il potere amministrativo e quello giurisdizionale, il consiglio di stato è forse l’organo in cui più si mischiano profili con carriere diverse. I suoi componenti infatti provengono sia dalla magistratura che dalla pubblica amministrazione se non dall’università o dalla politica stessa.
Si tratta di un fenomeno che era già presente prima della nascita della repubblica. Basti pensare che nel periodo liberale il consiglio ha avuto tra i suoi componenti figure come Cordova e Giolitti, che sono poi diventati presidenti del consiglio.
Un fenomeno questo che emerge chiaramente anche guardando agli anni più recente. Tra i 3 ultimi presidenti dell’organo ad esempio 2 avevano ricoperto in passato importanti incarichi politici.
Filippo Patroni Griffi, presidente tra il 2018 e il 2022 e attualmente giudice della consulta, negli anni ha ricoperto molti incarichi di rilievo, sia in veste amministrativa che come ministro o sottosegretario.
Il suo successore Franco Frattini è stato ancora più coinvolto nell’attività politica. Dopo aver ricoperto alcuni incarichi negli uffici di diretta collaborazione è diventato per la prima volta ministro durante il governo Dini. Quattro volte parlamentare di Forza Italia è poi tornato a far parte al governo con Berlusconi sia alla funzione pubblica e che agli esteri.
Venuto a mancare prematuramente alla fine del 2022, il governo Meloni ha scelto come suo successore Luigi Maruotti, che già ricopriva il ruolo di presidente della terza sezione. In questo caso però, a differenza dei predecessori, Maruotti non risulta aver avuto incarichi politici in passato.
